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【期刊名称】 《湖北警官学院学报》
论公安机关职能重心的转变
【英文标题】 Research on Transformation of Functional Focus of Public Security Organs
【作者】 周章琪
【作者单位】 湖北警官学院公共基础课教学部{主任,教授}
【分类】 公安管理法【中文关键词】 公安机关;职能;社会主要矛盾
【英文关键词】 Public Security Organ; Function; Main Contradiction in Society
【文章编码】 1673-2391(2019)05―0019―07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 19
【摘要】

中外警察职能的历史发展表明:警察职能重心都经历了由“政治镇压”到“打击犯罪”再到“服务公众”的转变过程;警察职能重心转变需要经过一个较长时间的争论和反复的过程;一个国家的警察职能重心必然随着这个国家社会主要矛盾的转化而转变。我国公安机关应主动适应我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的新形势,从弱化干预市场、强化民生警务等方面促进公安机关职能重心转变。

【英文摘要】

The historical development of police functions at home and abroad shows that the focus of police func- tions has experienced a transformation process from "political repression" to "fighting crime" and then to "serving the public". The change of police function center of gravity needs to go through a long time debate and repeated process; A country's police function center of gravity will inevitably, as the country transformation and transformation of the social principal contradictions of our country public security organs should take the initiative to adapt to the social principal contradictions of our country has been converted to the good life is people's increasing needs and not balance the contradiction between the inadequate development of the new situation, weakening from thousand pre market, strengthening the police of the people's livelihood, etc, to promote the public security organ function center of gravity shift.

【全文】法宝引证码CLI.A.1283641    
  
  

习近平总书记在党的十九大报告中提出:“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”{1}这一重大政治论断为我们认识和研究公安机关职能重心转变提供了重要依据和方法论。探索古今中外警察职能发展变化规律,认清并促进新时代公安机关职能重心的转变,对于充分发挥公安机关的职能作用和推动我国社会主要矛盾的逐步解决具有十分重要的意义。

一、公安机关职能的概念

公安机关职能是指公安机关所具有的功能以及在其职责范围内应发挥的作用。公安理论界及实战部门对公安机关职能的上述内涵是普遍认同的,但对其外延,即公安机关职能的种类,从不同的角度出发则有不同的分类。依公安业务工作的作用划分,公安机关有保卫职能、侦查职能、治安管理职能等;依公安工作的手段划分,公安机关有预防控制职能、打击处罚职能、治安管理职能、服务救济职能、教育改造职能等;依调整国家社会关系的作用划分,公安机关有政治镇压职能和社会管理职能。{2}本文根据“公安机关是人民民主专政政权中,具有武装性质的治安行政力量和刑事司法力量”[1]这一具有法律权威的定性,将公安机关的基本职能概括为政治镇压职能、打击犯罪职能和服务民众职能。

公安机关职能是我国人民民主专政国家职能的重要组成部分,其内涵、外延的变化必然与国家的政治经济、社会结构、文化价值观念相联系,必然随着社会主要矛盾转化而转变。可以说,公安工作是否有成效,能否达成其目标,很大程度上取决于公安机关能否适时调整公安工作战略方针并充分有效发挥公安机关职能。

二、中外警察职能的历史演变

中外警察职能的历史演变是有规律可寻的。我们应不断深入探求警察职能发展变化的规律及特点,做到古为今用、洋为中用。

(一)西方警察职能的历次变革

马克思主义警察起源观认为,警察职能行为是随着第一个奴隶制国家的确立而产生的。在长期的奴隶社会和封建社会,世界各国都没有专门的警察机构,由军事机关、行政机关、审判机关共同行使警察职能。古代警察职能的重点在于对被统治阶级实行镇压,保护统治阶级的支配地位和特权利益。进入近代,警察机关才从军队、行政、司法机关中分离出来,独立行使警察职能。

资产阶级取得政权后,西方国家商品经济得到迅猛发展,资本主义制度的私人占有制和生产社会化之间的社会矛盾日益凸显,导致社会犯罪,尤其是为取得财富的犯罪与日俱增。为打击气焰嚣张的犯罪分子,扭转社会治安的混乱局面,西方各国相继制定新的警务政策和措施,加强犯罪预防来降低犯罪发案率并保持社会稳定,警察机关随之调整警察职能,变革警务模式。西方近现代史上的四次警务革命均对警察职能进行了重大调整,对警务模式进行了重大变革。

以1829年英国建立伦敦大都市警察为标志的第一次警务革命使警察职能独立化,有了专职的警察机关。18世纪末,英国城市化与工业化导致了严重的社会分化与阶级对立,治安混乱不堪,犯罪急剧增长。面对严峻的治安形势,1829年,英国在国会通过《大都市警察法》后,正式建立了伦敦警察厅。这是英国乃至世界最早的穿着制式警服、享受国家薪俸的专职警察,成为一支独立行使警察职能的力量。这支警察队伍的首要职能是政治镇压职能,同时要求加强对犯罪的预防,提高打击犯罪的效率,重视警民关系,增加服务公众职能。这是近代专职警察职能与古代混合警察职能的分水岭。

以20世纪初美国警察专业化运动为主要标志的第二次警务革命,核心是通过专业化,使警察摆脱地方政治集团的控制,成为一支独立的专业化队伍,采取更职业化的警务模式开展工作。这也导致警察机关内部分工过于细密,警察开始脱离公众,警察职能开始趋向单一的打击犯罪。

以20世纪中叶欧美各国的警察现代化运动为主要标志的第三次警务革命使各国的警察编制、警务预算均有了巨大增长,实现了警察武器、通讯、车辆等装备的现代化。这一时期,西方发达国家大部分警察变成了头带钢盔、手拿对讲机、腰别手枪、钻进汽车的“打击犯罪的战士”。警察现代化运动使警察远离社区,脱离公众,失去了公众的支持。警察机关的唯一职能就是打击犯罪,警察变为单纯的“刑警”。

以20世纪70年代开始的欧美各国社区警务为标志的第四警务革命,使警察服务职能得到强化。到上世纪70年代,由于警察疏远社区、脱离公众,尽管打击犯罪的投入很高,但成效很低,犯罪率不降反升,民众的安全感及满意度不升反降。一些警务专家了解到,在警察接报案的电话中,有关社会服务性需求占80%,而与犯罪有关只有20%。据此,欧美各国开展社区警务运动,通过警察与社区民众合作,将警务工作重心从事后打击转移到事前防范。警察逐渐改变过去单纯“打击犯罪的战士”形象或仅为维护政权的镇压角色,其职能重心转向服务公众。{3}画风不对,如何相爱

上世纪90年代以来,以英美为代表的地方自治制警察管理体制和以法德为代表的中央集权制警察管理体制正在发生明显的交融变革,实行“中央集权”与“地方分治”相结合的管理体制。因此,西方各国警察职能已大体相同,主要是提供社会福利性服务、治安行政管理以及打击犯罪等三个方面职能,并以提供社会福利性服务为重点。例如,英国《警察见习官实习指南》规定的警察职能为:一是满足公众各种各样的需求;二是加强预防,维护社会安宁。每个警察都应牢记,公众期待警察去帮助他人。如果警察在某些特定的时间与场合不能提供帮助,就必须马上联系有关部门给予帮助。美国《关于城市警察职能的标准》列举了11项警察职能,其中9项都属于社会及公众服务方面的工作,只有2项与打击犯罪有关。

(二)中国警察职能的历史发展

据《尚书》记载,中国古代警察职能萌芽于尧舜时期,产生于第一个奴隶制国家夏王朝确立时期,经历了奴隶社会和封建社会三千多年的发展历程。在整个古代警察发展过程中,其职能行使特点为军警不分,政警一体;重点职能是保卫统治集团的利益,对被统治阶级及统治集团内部的反对者进行政治镇压。{4}

中国近代专职警察起步晚,持续时间短,从1902年清政府在京城创办警察机构“工巡总局”到1949年国民政府警察机关被摧毁,经历清末创建、北洋军阀政府强化、国民政府完善三个发展阶段。在近半个世纪里,一方面由于国内战争不断、政权更迭频繁、社会矛盾异常复杂激烈,另一方面深受西方大陆法系国家警察制度的影响,旧中国警察职能的主要特点是配合军事行动,收集军事和特务活动情报,镇压反对派,政治镇压十分突出。当然,其社会管理职能也经历了一个从摸索到完善的过程。随着国民党政权的垮台,旧中国的警察制度被彻底否定。{5}

中华人民共和国成立后的前17年,公安机关作为“人民民主专政的重要工具”,首先是充分发挥政治镇压职能,大张旗鼓地开展镇压反革命运动,严厉打击了惯盗、破坏金融和其他严重危害社会治安的犯罪分子,保卫并巩固了人民民主政权,保护了人民群众的民主及其他合法权益;其次是行使社会管理职能,开展社会治安整治工作,取缔了“黄、毒、赌”等社会丑恶行为,强化了户口、交通、特种行业、危险物品等治安行政管理,取得了辉煌的成就,出现了中国历史上少有的“路不拾遗、夜不闭户”的大好治安局面,人民群众安居乐业。文化大革命期间,我国继续坚持“以阶级斗争为纲”,中心工作没有转移到经济建设上来,对民主、人权重视不够,仍把对地、富、反、坏、右等反动分子的镇压和专政作为公安机关职能的重点,没有及时调整到打击刑事犯罪、保卫经济建设上来,加上法律制度不健全,导致专政扩大化,造成大量冤假错案,侵犯了人权,激化了社会矛盾。

1978年十一届三全会后,党和国家工作的指导思想由“以阶级斗争为纲”转移到“以经济建设为中心”。随着改革开放的不断深入,社会经济得到快速发展,西方的错误思潮及腐朽生活方式也侵入进来,使我国社会生活复杂多变,社会治安问题日益严峻,普通刑事犯罪发案率大幅上升。因此,在上世纪80年代初,公安机关把职能重心从对反革命分子专政调整到严厉打击严重刑事犯罪分子上来,经过多年“严打”,有效打击了犯罪分子的嚣张气焰,扭转了非正常的社会治安局面。此后不久,公安部明确提出,公安机关“既有专政职能,又有民主职能;既有管理职能,又有服务职能”。上世纪90年代以来,公安机关在大中城市建立警察巡逻与指挥中心、110报警服务相配套的快速反应警务机制,使社会治安管理由静态的秩序维护变为动态的综合防范和控制,由单纯的执法管理变为管理与服务相结合;同时对刑侦和派出所工作进行改革,确定公安派出所的主要职能是治安预防工作。公安机关坚持专门工作与群众工作相结合,实施“社区警务”“网上警务”战略,在城镇社区和农村自然村建立警务室,做到警力下沉,贴近民众;开展户籍网站、交管网站等网上便民服务;建立新闻发言人制度,实行警务公开。其目的都在于联系群众,服务群众,预防控制违法犯罪,维护社会稳定,从而使警察社会管理和服务民众方面的职能得到扩大和强化。{6}

三、现阶段我国警察职能重心的调整

通过对中西警察职能历史演变的研究,可以总结出中外警察职能发展变化的规律:第一,不论在西方还是在中国,自从产生警察以来,其职能重心必然都要经历由“政治镇压”到“打击犯罪”再到“服务公众”的转变过程。第二,警察职能重心转变需要经过一个较长时间的争论和反复的过程,如西方国家警察职能重心由打击犯罪转变为服务公众,经过了30多年的社区警务运动才实现。第三,一个国家的警察职能重心必然随着这个国家社会主要矛盾的转化而转变。例如,在我国改革开放之初,公安机关职能重点由政治镇压转变为打击犯罪,就是基于我国社会的主要矛盾由阶级矛盾转化为人们日益增长的物质、精神生活需要与落后的生产力之间的矛盾。基于对警察职能重心转变趋势和规律的认识和关于我国社会主要矛盾已经转化的重大政治判断,我们应对现阶段公安机关职能重心的转变有一个清醒的认识。实际上,近十多年来,公安机关职能重心已经或正在随着政府职能转变进行积极的调整:

(一)弱化市场干预职能

我国市场经济深受计划经济的影响,带有深厚的计划经济印记。近几年,我国政府采取多种措施消除计划经济的痕迹,减少政府干预市场行为。公安机关作为政府的职能部门,已经或正在从多

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}本书编写组.党的十九大报告辅导读本[M].北京:人民出版社,2017:11.

{2}贺电,蔡炎斌.公安学基础理论[M].北京:中国人民公安大学出版社,2014:75-76.

{3}任士英,王大伟.公安学基础理论研究论集[M].中国人民公安大学出版社,2016:234-235.

{4}程琳.公安学通论[M].北京:中国人民公安大学出版社,2014:73-74.

北大法宝

{5}周章琪.公安学基础理论[M].北京:中国人民大学出版社,2013:17-19.

{6}黄辉.略论警察职能[J].公安教育,2001(7):22-23.

{7}周章琪.中西警察职能比较[J].湖北警官学院学报,2005(3):61-62.

{8}郑磊.试论治安管理的基本属性[J].中国人民公安大学学报(社会科学版), 2017(5):153.

{9}李健和.关于公安机关职能问题的思考[J].公安教育,2003(7):3-5.

{10}萧伯符,马忠泉.略论警察职能由管理型向服务型转变的制度保障[J].湖北警官学院学报,2005(6):60-61.

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