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【期刊名称】 《湖北警官学院学报》
构建以审判为中心的侦查办案机制研究
【英文标题】 Research on Investigation and Case Handling Mechanism from the Perspective of "Trial as the Center"
【作者】 云山城【作者单位】 湖北警官学院{教授}
【分类】 刑事侦察学
【中文关键词】 公安机关;以审判为中心;侦查办案质量;机制
【英文关键词】 Public Security Organs; Trial-centered; Quality of Investigation and Handling of Cases; Mechanism
【文章编码】 1673-2391(2019)05―0104―11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 104
【摘要】

目前,公安机关侦查办案质量存在的主要问题有两个:一是1997年6月公安部作出的侦审合并决定没有完全执行,整体上影响了侦查办案质量;二是侦查力量分散,侦查人员办案意识不强。20多年来,公安机关一直在积极探索提高侦查办案质量的途径和办法,如开展“命案卷宗评比”和“剖析命案讲教训”活动,成立办案质量检查指导小组,举办提高办案质量培训班,成立办案指导科或案审中队,任命“刑侦审讯专家”,在法制部门内部增设专门案审机构,推行刑事案件相对集中办案机制,等等。为构建以审判为中心提高侦查办案质量的机制,应当:多措并举,固化以审判为中心的办案思维;建立侦查人员准入制度、培养制度、淘汰制度、主办侦查员制度、职业保障制度;在法制部门内部增设专门案审或预审机构;建立、完善证据收集、审查、判断、保全工作机制;探索建立公安机关办理重大、疑难案件听取检察机关意见和建议的制度;完善刑事案件移送标准和程序,做到有章可循。

【英文摘要】

At present, there are two main problems in the quality of investigating and handling cases in public se- curity organs: one is that the decision of combining investigation and trial made by the Ministry of Public Security in June 1997 has not been fully implemented, which has affected the quality of investigating and handling cases as a whole; the other is that the investigating power is dispersed and the sense of investigating personnel is not strong. For more than 20 years, public security organs have been actively exploring ways and means to improve the quality of investigation and handling cases, such as conducting activities of "comparing homicide files" and "teaching homicide cases through analysis", setting up guidance groups for handling cases, organizing training courses for improving the quality of handling cases, setting up guidance sections or squadrons for handling cases, appointing "experts in criminal investigation and interrogation", and setting up additional specialized trial bodies within legal departments. Implementing a relatively centralized mechanism for handling criminal cases, etc. The main suggestions for public security organs to build a trial-centered mechanism to improve the quality of investigation and handling cases are as follows: to take multiple measures to solidify the trial-centered thinking; to establish the access system, training system, elimination system, host investigator system and occupational security system for investigators; to set up special case trial or pre-trial organs within the legal departments; to establish and improve evidence collection, examination and adjudication. It also explores the establishment of a system for the public security organs to handle major and difficult cases and listen to the opinions and suggestions of the procuratorial organs, and improves the standards and procedures for the transfer of criminal cases so as to follow the rules.

【全文】法宝引证码CLI.A.1283640    
  
  

2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“推进以审判为中心的诉讼制度改革,确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。”公安机关如何确保经过侦查的案件事实证据经得起法律的检验,使移送起诉的案件不会出现检察院作出不起诉的决定或者法院作出无罪的判决,让犯罪嫌疑人受到应有的法律制裁、无辜者免受刑事追究,是公安学界、法学界和实务界必须思考的问题。

一、目前公安机关侦查办案质量存在的主要问题

从历史发展的角度来看,研究公安机关侦查办案质量,必须确定一个基准点,这个基准点就是1997年6月9日至11日公安部召开的全国刑事侦查工作会议确定的“要改革侦查预审分设的工作体制,实行侦审一体化”(简称“侦审合并”,下同),此会议精神于1997年8月10日公安部发出的《关于调整预审局等单位职责任务的通知》予以确认,要求各级公安机关执行。可以这样说,公安机关“侦审合并”前侦查办案质量是比较高的,得到了检察机关和审判机关的认可,“侦审合并”后侦查办案质量有所下降,究其原因主要有以下两个方面。

(一)公安部作出的侦审合并决定没有完全执行,整体上影响了侦查办案质量

中华人民共和国成立之后至1997年8月10日公安部发出《关于调整预审局等单位职责任务的通知》之前,我国公安机关在刑事诉讼的侦查环节实行的是刑侦等侦查部门侦查破案和预审部门办案的制度。由于预审部门审查把关,起到了内部监督的作用,侦查办案质量是比较高的,保证了刑事诉讼活动的顺利进行,检察机关和审判机关是比较满意的。1996年3月《中华人民共和国刑事诉讼法》(简称96年《刑事诉讼法》,下同)和1997年3月《中华人民共和国刑法》(简称97年《刑法》,下同)第一次修正,赋予了新的内容,如96年《刑事诉讼法》取消了收容审查,放宽了逮捕条件,允许律师在侦查阶段介入,对办案时间和质量提出了更高的要求,调整了对刑事案件的分工等。为此,1997年6月9日至11日,公安部在河北省石家庄市召开了全国刑事侦查工作会议(以下简称“石家庄会议”,各省、自治区、直辖市公安厅、局和刑侦、预审部门的负责同志出席了会议)。白景富副部长在大会上所作的《大力改革和加强刑事侦查工作,全面提高公安机关打击犯罪的能力》的报告中提出“要改革侦查预审分设的工作体制,实行侦审一体化”。1997年8月10日公安部发出《关于调整预审局等单位职责任务的通知》指出,公安部原预审局承担的指导全国公安机关预审工作的任务,已经移交到刑事侦查局和政治保卫局、经济保卫局,预审局的名称更改为“监所工作管理局”,职责任务是指导全国公安机关看守所监管、管理工作,管理秦城监狱。{1}至此,公安机关侦查预审职能合并(亦称“侦审合并”)正式实施。各地公安机关根据“石家庄会议”和公安部《关于调整预审局等单位职责任务的通知》精神,按照积极稳妥的原则,分步骤对其所属预审机构先后进行了调整,但发展不平衡,有的地方“按兵不动”,仍然坚持侦审分开。为了推进侦审体制改革,公安部继“石家庄会议”后,先后召开了“黄山会议”(1997年9月)、“青岛会议”(1997年12月)、“洛阳会议”(1998年5月)、“厦门会议”(1999年1月)、“天津会议”(2000年5月),解决侦审合并体制改革中遇到的各种问题。经过三年多的改革,取得了一定的成效,主要表现为避免了重复侦查,减少了人、财、物的浪费,避免了因侦查部门的职责不清而导致工作脱节、互相推诿扯皮的现象,提高了办案的效率。但是,侦审体制改革中也出现了一些问题,主要表现为预审监督把关作用明显减弱,办理刑事案件的质量下降,检察机关的批捕率、移诉率降低,退回补充侦查案件比例上升;侦查工作停留于就案办案的状态,深挖犯罪、预审攻坚的力度减弱;公安机关出现“多头送检”局面,与检察机关的工作协调不畅;不少侦查人员的素质达不到侦审合并体制改革所体现的既会破案又能办案的要求。正因为如此,全国各地公安机关侦审合并体制改革也出现了多元化发展的态势,其表现形式为:第一,大部分公安机关实行侦审合并,但最后由法制部门审核(预审)把关。即对犯罪嫌疑人采取强制措施、移送起诉等处理时要将案件提交法制部门审核(预审)把关,但法制部门只是书面材料审查,既不讯问犯罪嫌疑人,也不调查取证。第二,一部分公安机关撤销独立的预审机构,在刑侦部门设置预审(或称案审、审理)支队或大队、中队或专职预审(或称案审、审理)人员。例如,湖北省武汉市公安局1997年7月在刑侦处(现改为刑侦局)下设预审办案大队,该大队成立之初除了预审一般刑事案件外,还预审国保、经侦、禁毒等其他侦查部门移送的刑事案件,后来将预审职能归入法制大队。又如,上海市公安局政治部2006年4月29日印发的《关于调整各分(县)局刑侦支(大)队下设机构及职能的通知》中指出,各分(县)局刑侦支(大)队增设两个专业队,分别为“街面犯罪侦查队”、“审理队”,机构级别为副科级(浦东分局为正科级)。审理队的主要职能是负责重大案件、系列性案件、团伙型案件、流窜案件以及街面犯罪侦查队抓获对象的审理、深挖工作。2008年4月,上海市公安局制定了《刑侦审理队工作规范》,该规范分为总则、工作职责、受案规范、审理审核、考核监督、警务保障、附则共计28条。第三,少数公安机关始终没有侦审合并,仍然坚持侦审分开。例如,广东省广州市公安局预审监管支队、深圳市公安局预审监管支队等公安机关自始至终没有侦审合并,仍然坚持侦审分开。第四,少数公安机关恢复已撤销的独立的预审机构。例如,北京市公安局2000年9月实行侦审合并,原预审处整建制划归刑侦总队,但预审处人、财、物独立。2005年8月实行侦审分开,市公安局及各分局成立了独立的预审处,现在市局改为预审总队、各区分局改为对内称预审处,对外称预审大队。天津市公安局1997年9月实行侦审合并,2004年6月实行侦审分开,市公安局成立预审监所管理局,各分(县)局成立预审支队。又如,1997年6月公安部作出侦审合并决定后,广西壮族自治区公安机关除南宁市公安局始终坚持侦审分开外,其他公安机关相继实行侦审合并。2006年7月自治区公安厅党委作出了关于恢复预审工作的决定,各市、县相继成立了独立的预审监管支队、预审大队、预审监管大队或预审科等。{2}再如,2013年8月浙江省台州市公安局对侦审一体化进行改革,在玉环县公安机关进行试点,单独设立预审大队,推行刑事案件统一审核、统一出口机制。预审大队独立接办所有批捕后案件的审讯和取证工作,这种职能定位既避免了办案部门自办自审“侦审不分”的诟病,又规避了法制部门内设预审职能那种“裁判员”和“运动员”同体可能产生的执法风险,最大限度地减少冤假错案的发生。经过一年多的建设,台州各县市区公安机关都单设了预审机构。他们坚持统筹数量、质量与效率,在“又好又多”办案的基础上实现“又快”,预审工作机制得到了进一步健全。{3}

(二)侦查力量分散,侦查人员办案意识不强

96年《刑事诉讼法》和96年《刑法》第一次修正后,公安机关国内安全保卫、刑事犯罪侦查、经济犯罪侦查、禁毒、治安管理、交通管理、消防管理、网络安全监察等部门分别享有部分刑事案件侦查权,侦查力量分散,除刑事犯罪侦查部门设有办案指导机构外,其他享有部分刑事案件侦查权的部门一般没设办案指导机构,办案质量确实存在问题。加之享有部分刑事案件侦查权的部门还有不少文秘、政工、纪检、后勤等人员及其领导干部,真正具体负责侦查破案、办案的人员不多。2014年以来,公安部、中央政法委、中共中央、国务院一直在抓社会治安立体化防控体系建设和开展扫黑除恶专项斗争,刑事发案总体趋于下降,尤其是恶性案件和黑恶势力犯罪案件连年下降,但刑事案件还是处于高发阶段,特别是电信网络诈骗等新型犯罪花样不断翻新,给侦查工作带来了很大困难。由于案多人少,侦查人员忙于破案,无暇顾及办案。特别需要说明的是,1997年8月10日公安部作出侦审合并决定的主要目的是让侦查人员既能破案又会办案,一人具有“全套把式”。侦审合并20多年了,可以说这一目的没有完全达到,究其根源是侦查人员缺乏办案意识。原因主要有:一是负有侦查职责的负责人有意培养问题。公安机关国内安全保卫、刑事犯罪侦查、经济犯罪侦查、禁毒、治安管理、交通管理、消防管理、网络安全监察等部门的部分负责人尤其是主要负责人重视破案,忽视办案,没有认真负责地、有计划地培养既能破案又会办案的“全能”侦查人员。二是侦查人员自身修炼问题。实事求是的讲,既能破案又会办案的“全能”侦查人员要求是很高的,甚至比负责公诉的检察人员和负责审判的审判人员要求还要高。不少侦查人员明白这一点,加上目前刑事案件高发,每个人每个月手上常常有几起案件需要侦办,有的侦查部门负责人甚至提出侦办的时间要求。侦查部门又实行破案责任制,既要快速破案又要高质量的办案确实很累,因而不少侦查人员不想攀登“既能破案又会办案”的“高峰”,只满足破案后简单办案了事,在这种思想指导下办理的案件质量可想而知。三是教育培训问题。一方面,自1997年6月“石家庄会议”公安部作出侦审合并决定后,大多数全国公安院校撤销了预审教研室,从事预审教学的教师改行从事刑事侦查或者经济犯罪侦查或者刑事诉讼法教学,将《预审学》改为“侦查讯问学”,《预审学》中除“讯问犯罪嫌疑人”以外的“调查取证”、“预审终结”等内容也没有完全融入到侦查学专业课中。也就是说,在公安院校开设的侦查学专业教学中没有完全实现“侦审合并”,培养的学生只会破案不能办案,毕业后从事侦查工作既缺乏办案意识又不会办案。另一方面,侦查部门(包括刑侦、经侦、禁毒、国内安全保卫等部门)对侦查人员办案知识培训也做的不够,常常是侦查破案技巧培训多,办案知识培训少,即使举办办案知识培训班,也主要是办案指导部门侦查人员或者骨干侦查人员参加多,没有做到经常对侦查人员全员办案知识培训。侦查部门对侦查人员办案知识培训没有做到位,侦查人员又不自学,只按照“经验”办案,谈何侦查办案质量高?

二、公安机关积极探索提高侦查办案质量的途径和办法

正是因为公安机关“侦审合并”后侦查办案质量有所下降,公安机关才积极探索提高侦查办案质量的途径和办法。

(一) 公安部刑事侦查局通过开展“命案卷宗评比”和“剖析命案讲教训”活动提高侦查办案质量

为了提高侦查办案质量,公安部刑事侦查局从2005年开始在全国刑事犯罪侦查部门开展“命案卷宗评比”活动,这项活动一直坚持到现在。其基本方法是在全国32个省、市、自治区、新疆建设兵团公安厅、局刑事犯罪侦查部门一般随机抽调7个命案卷宗;组织全国从事侦查、预审工作的专家、教授共计20多人进行为期近1个月的阅卷,然后填写《命案评分表》和《命案阅卷情况登记表》;通知32个省、市、自治区、新疆建设兵团公安厅、局刑事犯罪侦查总队负责侦查办案质量负责人带领有关刑事犯罪侦查部门的侦查人员到命案卷宗评比地点接受对案件办案情况进行的点评;每个卷宗的《命案评分表》由评分人签名后交小组组长初核,最后由公安部刑事侦查局负责命案卷宗评比的负责人复核后在公安网上进行公示和通报,确保评分工作的客观性和公正性。公安部刑事侦查局从2006年开始在全国刑侦部门开展“剖析命案讲教训”活动,这项活动一直坚持到现在。这项活动的任务是逐起解剖法院宣判无罪和检察院作出不起诉的命案,总结每起案件刑事诉讼失败的教训,查找造成刑事诉讼失败的问题和原因,提出有针对性的可操作的对策措施,推动全国侦破命案工作登上一个新台阶。公安部刑事侦查局开展“命案卷宗评比”和“剖析命案讲教训”活动的目的在于推动提高所有刑事案件侦查办案质量。人丑就要多读书

(二)全国各地公安机关采取多项警务体制机制改革措施提高侦查办案质量

公安部刑事侦查局通过开展“命案卷宗评比”和“剖析命案讲教训”活动对提高侦查办案质量确实起到了一定的促进作用,由于刑事发案率居高不下,侦查人员疲于应付,破案率低。如2009年,全国共立刑事案件5579625起,首次突破500万起,同比上升14.2%。共立八类严重暴力犯罪案件(放火、爆炸、劫持、杀人、伤害、强奸、绑架、抢劫)515300起,同比上升4.8%。共立侵犯财产案件4844578起,同比上升15.1%,其中盗窃14.4%,抢劫、抢夺分别上升2.5%、14.5%。全年全国公安机关破获刑事案件2447515起,同比上升1.5%;长此以往恶性循环,导致批捕率、起诉率下降,退查率上升,如2009年,全国批捕率88.42%,同比下降1.41%。批准逮捕的940796人中,已执行逮捕的904624人,执行率为96.2%。全国起诉率97.17%,同比下降0.28%。全国检察机关共退回补充侦查167735件次,退查率为18.39%,同比上升1.45个百分点。{4}为此,全国各地公安机关采取多项警务体制机制改革措施提高侦查办案质量。

1.成立办案质量检查指导小组。公安部刑事侦查局2003年1月2日印发了《关于成立办案质量检查指导小组的通知》,要求各省、区、市公安厅(局)刑侦部门成立“办案质量检查指导小组”,由懂法律知识、有办案水平和实践经验的三至五人组成,可以是现职干部,也可以是退居二线的老同志。主要任务是深入基层开展调研,为分管厅长、总队长当参谋、出主意、提建议,如怎样提高办案质量,怎样抓队伍,如何提高队伍的综合素质等;检查办案质量,通过阅卷、旁听审讯等方式发现基层在办案过程中存在的问题,主要原因是什么,提出解决对策;督查基层民警学习培训情况,如学习刑法、刑事诉讼法等法律,审讯、取证等业务知识,旁听庭审等情况;帮助基层公安机关解决执法办案过程中遇到的法律、审讯与取证方面的问题,会诊疑难案件;对基层在办案过程中存在的执法不严、执法不公、刑讯逼供等违法违纪现象及时纠正并提出整改建议。“办案质量检查指导小组”每半年向公安部刑侦局书面报告一次工作情况,内容包括刑事办案中好的做法,存在的带有普遍性的问题以及好的意见和建议。

2.举办提高办案质量培训班。例如,为积极应对我国《刑事诉讼法》修正案实施后刑侦部门即将面临的机遇和挑战,进一步增强刑侦民警的证据意识、诉讼意识、人权意识和打“证据战”的本领。江苏省公安厅刑侦局于2012年5月3日至5日在盐城市举办“全省刑侦部门审讯办案菜单式培训活动”第一期培训班。盐城市县刑侦、国保、治安、交巡、经侦、禁毒、法制等主要侦查办案部门的民警,分别在盐城市公安局主会场和各分局县局分会场参训,派出所等单位2000余名民警通过远程电视电话会议系统在本单位收听收看。培训班邀请全省审讯办案专家组成员及部分有丰富实战经验的审讯办案骨干,围绕我国《刑事诉讼法》修正案的理解和适用,重特大案件、黑社会性质组织犯罪案件、多发性侵财案件审讯取证技战法,以及侦查人员应知应会的审讯一般规律、特点和技巧等方面进行专题培训。培训活动在盐城市广大侦查办案民警中引起热烈反响,认为培训内容具有很强的实战指导性和超前应对性,为基层民警及时补齐能力短板、全面提升执法办案素质提供了有力支撑。江苏省厅刑侦局将按全年培训计划,分级、分层次组织开展“审讯办案菜单式培训活动”,力争在年底前将全体侦查办案人员轮训一遍,为2013年贯彻实施修正后的《刑事诉讼法》打下坚实的基础。又如,为了适应修改后的《刑事诉讼法》对侦查办案工作的新要求,进一步增强一线办案民警的法律意识、证据意识,切实提升全省刑侦部门侦查办案、审讯取证能力,提升刑事案件整体质量。2014年10月20日至24日,湖北省公安厅刑侦总队在湖北警官学院开设了全省刑侦部门审讯办案骨干培训班,全省各市(州、县)公安局刑侦支队、大队分管执法办案工作的领导、刑侦中队长及侦查办案骨干357人参加了培训。再如,为进一步提高全省刑侦指挥员和预审办案人才的实战能力和水平,深入推动打击犯罪新机制工作的贯彻落实,2015年7月25日至30日,云南省公安厅刑侦总队在云南警官学院举办全省刑侦指挥员暨预审办案人才骨干培训班。全省16个州市刑侦支队、129个县(市、区)刑侦大队领导和民用航空、铁路、森林、海关缉私局刑侦部门和总队、全省预审办案骨干共计180余人参加了培训。

3.组建“公安部刑侦局审讯办案专家组”。公安部从2009年开始组建“公安部刑侦局审讯办案专家组”,先后聘任了两批专家组成员。专家组自成立以来,在全国重大案件的审讯办案实战、疑难案件会诊、执法教育培训、执法制度研究等方面发挥了积极作用,为刑侦部门提高执法办案水平、依法打击刑事犯罪作出了重要贡献,得到了各级领导的充分肯定和基层民警的广泛好评。目前,上一批专家组成员聘期已满。为适应新形势下刑事执法办案工作的需要,经对各地推荐人选、原专家组成员及有关人员的考察遴选,2018年3月公安部刑侦局决定聘任徐兆良等29名同志为“公安部刑侦局审讯办案专家组成员”。根据实战工作需要,公安部刑侦局将调派专家组成员赴各地开展审讯办案、执法研究、教育培训等工作。公安部刑侦局要求各地刑侦部门要参照公安部刑侦局的做法,高度重视审讯办案人才队伍建设,加强审讯办案人才规划和培养,进一步调整、充实本地审讯办案专家队伍,积极发挥专家的指导作用、带头作用,不断提高刑事执法办案水平。

4.成立办案指导科或案审中队,任命首批“全省公安机关刑侦审讯专家”。2013年初,安徽省公安厅刑警总队为抓好刑事执法办案工作,在全厅内设机构只减不增的情况下,选调4位民警筹备办案指导科,从建立完善机制、落实工作措施入手,主抓刑事执法办案工作。一年多来,办案指导科顺应《刑事诉讼法》的修改,破除“重破案轻办案”的理

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}云山城.建国六十年预审工作论纲[J].湖南公安高等专科学校学报,2010(2):26.

{2}云山城.预审学(修订本)[M].北京:中国人民公安大学出版社,2013(10):41, 42.

{3}谢佳,朱立强.命案审核上提单设预审部门建成执法管理中心台州:以改革之力推进法治公安建设[N].人民公安报,2016-02-12-(1).

{4}公安部刑事犯罪侦查局.关于2009年全国公安机关打击处理和办案质量的情况通报[Z].2010-03-15.

{5}商务印书馆辞书研究中心.现代汉语学习词典[M].北京:商务印书馆,2010(8):1, 562.

{6}商务国际辞书编辑部.现代汉语词典[M].北京:商务印书馆国际有限公司,2013:474.请你喝茶

{7}樊崇义“.以审判为中心”的概念、目标和实现路径[N].人民法院报,2015-01-14(5).

{8}邹伟,杨维汉.习近平在全国公安工作会议上强调坚持政治建警改革强警科技兴警从严治警履行好党和人民赋予的新时代职责使命[N].人民公安报,2019-05-09(1).

{9}卢志坚,易炜翰.重大疑难案件,为公安机关“出谋划策”[N].检察日报,2016-08-25(1).

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