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【期刊名称】 《环球法律评论》
监察体制改革的逻辑与方法
【作者】 秦前红【作者单位】 武汉大学法学院{教授}
【分类】 国家机构组织法
【中文关键词】 监察体制改革;监察委员会;监督权配置模式
【期刊年份】 2017年【期号】 2
【页码】 17
【摘要】

国家监督权的分散配置是当前监察体制诸多弊病之根源,监察体制改革所欲达致的目标即为实现机构与职能的整合,以期优化监督权的配置模式。基于监察体制改革的属性、背景与内涵,改革须遵循先“变法”后“变革”的逻辑,且应以人民代表大会制度为根本遵循,还须遵照机构与职能整合的思路,以及监察权独立行使的理念。以此为指引的改革,需适时启动相关法律的“立改废”工作,处理好监察委员会与其他国家机关的关系,合理安排监察委员会的组织结构与职权,并建立监察权行使的监督与制约机制。

【英文摘要】

The decentralized allocation of state supervisory power is the root cause of many defects in the current supervisory system in China. The objective of the reform of the supervisory system is to optimize the mode of allocation of supervisory power through the integration of the relevant institutions and functions. Based on its nature,background,and connotation,the reform of the supervisory system should start with the change of relevant laws,take the people’s congress system as its basis,and follow the thinking of integration of relevant institutions and functions and the principle of independent exercise of supervisory power. In such a reform,China should initiate in appropriate time the work of adoption,revision and abolition of relevant laws,correctly handle the relations between the Supervisory Committee and other state organs,reasonably arrange the organizational structure,functions and powers of the Supervisory Committee,and establish mechanisms for supervising and checking and balancing the supervisory power.

【全文】法宝引证码CLI.A.1224056    
  权力的行使须仰仗必要的控制,现代国家与社会通常都会通过各种方式对权力的行使施以一定的监督与制约,在国家的权力运行架构中,通过诸多形式构建国家监督制度。自1949年新中国成立以来,社会主义中国的国家监督制度建立并不断完善。这一监督制度无疑在权力监督与制约方面发挥着相当的作用,但其在实践中的弊病也日渐显现。为此,执政党和国家期望通过修改行政监察法、[1]健全国家监察组织架构[2]等诸多方式完善我国的监督制度和监察体制。
  中共中央办公厅2016年11月印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《试点方案》),可谓拉开了我国新一轮监察体制改革的序幕。全国人大常委会亦于2016年12月25日审议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《改革决定》)。[3]鉴于监察体制改革关乎的乃是国家宪制结构的重大政治改革,为确保改革本身的合法性和可期性,有必要框定监察体制改革所应当遵循的基本原则,并以此原则为指引来探求改革的路径与方法。
  一 监察体制的现状及改革缘起
  于逻辑上而言,监察体制改革的必要性主要缘于现行的监察体制未能有效地发挥其预期功效,监察体制自身及其运行皆存在某些问题。
  (一)国家监督权的分散配置
  新中国成立伊始,我国便开始建立国家权力监督制度,设立各类监督机关,并在其间配置国家监督权。随着新政权的建立,在《共同纲领》和《中央人民政府组织法》的总体建构之下,国家监督制度便已初具雏形。[4]随着第一届全国人大的召开和新中国第一部《宪法》的制定,人民代表大会制度之下的国家监督制度亦随之大体形成。但随之而来的非正常化政治活动,使得包括国家监督制度在内的整个国家政治和法律制度遭到严重的破坏。直至1978年拨乱反正之后,国家监督制度才得以恢复重建并不断完善。纵观六十余年的机构与职权变迁史,可总结出我国国家监督制度发展的一般规律:
  其一,国家监督机构的多元性。1949年至今,承担国家监督职责的机构大体有三:一为权力机关性质的机构,即1954年前的全国政协全体会议和中央人民政府委员会,以及1954年之后的各级人大及其常委会。二为行政机关内部的监督,即行政监察监督和行政审计监督。三为检察机关的法律监督。由此可见,我国的国家监督机构具有多元性的特征,亦即国家监督权分由不同机构来行使。人大作为国家权力机关,其基于民主集中制的原则,产生并监督行政、审判、检察、军事等其他国家机关。在此种一元分立权力架构之下,若欲对权力进行有效的制约和监督,势必通过设立各类专门的监督机关。[5]
  其二,国家监督职权的变动性。建国伊始便已初具雏形的国家监督制度,历经六十余年的变迁,依旧保持着相当的稳定性,即总体上始终表现为人大监督、行政监督、检察监督“三位一体”的监督权配置格局。但是,在相对稳定的同时,具体的监督职权在各主体之间亦存在着相当的变动性。以行政监察监督为例,建国之初的各级监察委员会,其性质虽为行政机关,但监察对象却可及于包括审判机关、检察机关在内的一切国家机关及其工作人员。[6]在1955年之后,根据《监察部组织简则》的规定,行政监察的范围则限于国务院各部门、地方各级国家行政机关、国营企业、公私合营企业、合作社,以及这些机关的工作人员。监察机关不再对审判机关和检察机关及其工作人员进行监察。[7]同时,1986年恢复设立国家监察部,在规定行政监察的对象时,减少了公私合营、合作社及其工作人员,把对国营企业及其工作人员的监察也限于国家行政机关任命的领导干部。[8]除监督对象之外,行政监察权的权限类型和行使方式亦处于变动状态中。
  其三,国家监督范围的叠合性。“三位一体”的监督权配置格局,致使国家监督权由不同机构分别行使,但此三类不同的国家监督并非平行并列的,由于人大所具有的国家权力机关的地位,人大监督的位阶高于行政监督和检察监督。这种存在位阶的监督权配置格局,使得国家监督权在监督范围上存在叠合,因为在不考虑其他因素的前提下,人大作为权力机关,其监督范围无疑涵盖了行政监督和检察监督的监督范围。同时,即便是地位相对平行的行政监督和检察监督之间,其亦存在或多或少的重合部分。
  (二)监督权配置模式的调整
  在我国的人民代表大会制度和“一府两院”的宪制结构之下,国家监督监察权在某种意义上而言是“叠床架屋”的。在上述国家监督权之外,还有执政党内部的纪律检查权。这一监督制度的弊病有三:一是监督力量分散,各类监督监察主体在各自的领域内开展监督工作,难以形成实质意义上的合力;二是监督存在盲区,这主要表现为现有的监察监督其实仅限于行政机关内部,未能有效及于其他国家机关和公职人员;三是监督衔接不足,即国家监督与党内监督的衔接贯通机制仍有诸多欠缺。而此般弊病的根源在于国家监督权的分散配置,故此有赖通过改革优化国家监督权的配置模式。
  当前正在进行的国家监察体制改革及其试点工作,也正是基于此种考虑,《试点方案》明确提出了“实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量”的改革思路。[9]至于如何优化国家监督权的配置模式,由《试点方案》和《改革决定》可知,此次试点工作的具体方案是由人大产生监察委员会,作为行使国家监察职能的专责机关。并将现有的行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量,一并整合至新设立的监察委员会。[10]由此可见,改革者的想法是将监察委员会作为与政府、法院、检察院平行的国家机关,其行使的国家监察权亦将与既有的行政权、审判权、检察权居于并列地位。通俗而言,此前我们熟悉的人大之下的“一府两院”之国家政权组织形式将可能变革为“一府两院一委”的新结构。由此可知,监察体制改革的意涵有二:一是新设专职监察的机构,即监察委员会;二是与新机构设立相伴随的现有机构及其职能的整合。易言之,此次国家监察体制改革的实质在于国家监督权的重新配置。
  二 监察体制改革应遵循的原则
  具体来说,监察体制改革所应当遵循的基本原则来源有三:一是改革的属性,即改革的变动性属性要求处理好改革与立法的关系;二是改革的背景,即监察体制改革乃是置于人民代表大会制度这一根本政治制度之下进行的;三是改革的内涵,亦即监察体制改革的思路与理念。由此,监察体制改革应遵循的原则主要有:
  (一)先“变法”后“变革”的逻辑
  自1978年党的十一届三中全会确立“改革”的基本方针之后,中国便进入了一个全面改革的时期,在此过程中,立法是与改革同时起步、同步或者交错前行的,立法所规范的社会关系,实际都是改革背景下的社会关系,[11]可以说改革的重点也是立法的重点。[12]然而,改革的基本属性在于变动,而法律注重稳定。为此,在改革进程中妥善处理改革与立法的关系便是关乎改革正当性与国家法律权威的重大问题。这种紧张关系尤其体现在探索型改革当中,因为在探索型改革之下,改革通常先于立法,法律的确认只是一种事后的确认,或言之为“追认”。
  当前进行的监察体制改革同样是一种探索型改革,现阶段的改革仅仅是在北京、山西、浙江先行先试,这既是为了减少改革的风险和成本,亦是希冀以上三省市能在试点工作中取得可供复制的经验,进而在更广范围内铺陈开来。诚如《试点方案》所指出的那般:“从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践,为在全国推开积累经验。”[13]然而,探索型改革蕴含着先“变革”后“变法”的逻辑,这使得法律总是滞后于社会变革,即在改革成果为法律确认之前,改革极有可能是处于法律的范围之外的,易言之,如此改革或多或少具有“违法”的成分。如此一来,改革的正当性将极大地被削弱,法律的权威亦将随之不断受影响。有鉴于此,监察体制改革需要遵循先“变法”后“变革”的逻辑,改革所涉及的法律法规“立改废”及试点工作所需法律授权问题,都需要改革者与立法者主动衔接,相向而行、同步推进。[14]故而需要适时启动相关法律的“立改废”工作,实现立法与改革的衔接。当前,全国人大常委会通过的《改革决定》在一定程度上可使得监察体制改革于法有据且有据可循,然而由全国人大常委会作出此般“授权决定”尚存质疑[15。]同时,由于《改革决定》调整或暂停了部分法律的实施,但《改革决定》本身只是笼统的规定,由此致使监察委员会在机构设置与职权行使上存在法律依据的“空白”。此时可能会以更为细化的方案来解决这一问题,但这同样会面临突破现有宪法和法律的可能。
  (二)人民代表大会制度的根本遵循
  我国人民代表大会制度的主要内容是人大的产生、组织、职权等方面的制度,以及人大与其他国家机关互相关系的制度。[16]其中与监察体制改革关系较甚的内容有二:一是人大与监察委员会的关系。按照当前的《试点方案》,监察委员会由同级人大产生,因此监察委员会向人大负责,受人大监督便是自然而言之事。如此一来,便需要在研究改革措施和现实推行改革时,具体厘清监察委员会如何由人大产生,监察委员会如何向人大负责,人大监督监察委员会的方式等内容。二是监察委员会与其他国家机关的关系。在当前的改革思路之下,监察委员会将与现有的“一府两院”形成并列平行的关系,作为行使国家监察职能的专责机关,其无疑可对“一府两院”施以监察和监督。但是,我国《宪法》第126条和131条明确规定了法院与检察院依法独立行使审判权与检察权。因此,监察委员会对法院和检察院实施监督时,尚须恪守“审判权与检察权独立行使”这一宪法原则。
  (三)机构与职能整合的改革思路
  国家监察体制的改革与监察委员会的设立,意味着现有的国家机构体系与国家监督权的配置模式将会被革新。这也是《试点方案》提出的“实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量”的深层意涵之所在。同时,这一意涵在《改革决定》以及当前开展的试点工作中皆得到了体现:整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量,成立监察委员会。[17]由此观之,监察体制改革的思路在于实现既有机构与职能的整合。具体来说,在机构整合层面,其意在于新机构的设立与旧机构的撤销。其中所谓的新机构即为专门行使监察权的监察委员会,旧机构则为此前行使监察监督性质职权的机构,根据当前的改革方案,这些机构主要有行政机关内部的监察等部门,检察机关内部的反贪等部门。与机构整合相伴随的自然是职能的整合,即将被撤销的旧机构之职权统一整合至新设立的监察委员会,由其行使这些职权。此外,为了监察委员会能够更好地行使监察权,可能还需要赋予其现有职权类属以外的新权力类型。[18]此外,由于反贪污贿赂与反渎职侵权职能从检察院“剥离”,加之检察院法律监督职能本身所面临的诸多质疑,[19]如此一来,随着监察委员会的设立,及其国家监察机关地位的确立,检察院之“国家的法律监督机关”之宪法地位是否应作出变更亦是值得探讨的话题。
  (四)监察权独立行使的改革理念
  通常来说,民主政治的监察官应当是独立的,[20]然而我国现行监察体制存在的主要问题之一即为监察机关的独立性保障不足。因为现行的行政监察其实只是行政机关内部的一种自律性监督,或言之为“同体监督”,监督者在某种意义上又是被监督者。[21]同时,按照《行政监察法》的规定,我国监察机关实现“整脚”的双重领导体制,其需对本级政府和上级监察机关负责并报告工作。但在实践中,监察机关的干部人事、财物经费皆由地方政府控制,监察机关在工作中缺乏应有的独立性,这也严重影响了监察的权威性。[22]对此问题,改革者无疑亦是有所关注的,并提出了改革党的纪律检查体制,完善反腐败体制机制,增强权力制约和监督效果,保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。要强化制约,科学配置权力,形成科学的权力结构和运行机制。[23]为了构建相对独立的监察监督制度,监察体制改革所为之的便是将监察权从行政权与检察权当中“剥离”出来,从而形塑出与行政权、审判权、检察权平行并列的监察权,尤其是让监察权独立于行政权之外。
  三 监察体制改革的路径与方法
  监察体制改革所关涉的乃是国家的重大宪制结构,与之相关的问题可谓是纷繁复杂,这也是“国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革”的应有之义。由于篇幅和智识有限,本文难以对所有相关问题逐一论述,在此仅选取其中几个相对重要的问题进行讨论。
  (一)监察体制改革与法律的“立改废”
  此次改革若能于试点工作之后得以在全国范围内全面铺陈开来,将意味着我国现行宪法和法律所确立的监督监察权配置模式将被调整。同时,改革在经由探索试错之后,若欲将有益经验推及全国,亦需要通过法律的制定与修改实现经验的固化与确认。
  首先,国家监察体制改革的实质在于国家监督权的重新配置,如此一来,作为根本法的宪法便需要“出场”以发挥其功能,进而实现对改革进程与结果的指引和规范。因为宪法在政治方面的意义便是强调国家权力的组织与运作,国家应设置何种机关来行使统治权力并界定机关的权力,此即为国家大法的宪法所应规范的内容。[24]通俗而言,为宪法所规定的通常是国家最根本、最重要的事项,当此类事项发生变动之时,宪法也应当作出相应的修改。国家机构的组织及其职权即为这类最根本、最重要的事项之一。[25]由此观之,在改革的进程中,作为根本法的宪法亦须进行相应的修改,以此为机构的整合与权力的再配置创造相应的宪法空间与制度可能。同时,为这一改革提供充分的正当性基础必须求诸于宪法的修改,绝非全国人大的立法与修法所能有效为之的。因为在规则创设的过程中存着“制宪权一修宪权一立法权”这样的位阶构造。[26]概而言之,鉴于监察体制改革所变革之内容,即国家监督权

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