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【期刊名称】 《湖北警官学院学报》
论公安机关在境外追逃中的职能与路径
【英文标题】 Discussion on the Path and Function of the Public Security Organs —the Overseas Pursuit of Fugitives
【作者】 熊安邦【作者单位】 湖北警官学院法律系
【分类】 刑法学
【中文关键词】 非传统安全研究;境外追逃;警务合作合作条约;合作协定;国际刑事司法合作法
【英文关键词】 Non-Traditional Security Studies; Overseas Pursuit of Fugitives; Police cooperation; cooperation Treaty; Cooperation Agreement; International Criminal Justice cooperation Law
【文章编码】 1673-2391(2017)02-0029-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 2
【页码】 29
【摘要】

公安机关一般通过双边或多边警务执法合作的渠道,采取引渡、遣返、劝返以及异地追诉等方式进行境外追逃。为更好地发挥公安机关在境外追逃中的作用,应签订更多刑事司法合作条约和警务执法合作协定,尽快制定《国际刑事司法合作法》,加强对执法办案人员的培训,建立国别刑事司法问题专家库。

【英文摘要】

Generally speaking, the public security organs conduct the overseas pursuit of fugitives through bilateral or multilateral police cooperation, and extradition, repatriation, persuaded capitulation, and prosecution of other countries are the frequently adopted methods. In order to put the public security organs into Ml play in the overseas pursuit of fugitives, more criminal judicial assistance treaties and police law enforcement cooperation agreements should be concluded, and the International Criminal Judicial cooperation Law should be made as soon as possible. Besides, we need also strengthen the training of law enforcement investigators, and establish databases of different countries experts of criminal justice issues.

【全文】法宝引证码CLI.A.1224002    
  
  2015年3月,中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室召开会议,研究部署2015年反腐败国际追逃追赃工作,决定启动“天网”行动。据了解,“天网”行动由多个专项行动组成,分别由中央组织部、最高人民检察院、公安部、人民银行等单位牵头开展。公安部牵头开展“猎狐2015”专项行动,重点缉捕外逃职务犯罪嫌疑人和腐败案件重要涉案人。{1}为进一步加强境外追逃追赃工作,根据中央决定部署,2016年,公安部还正式成立了“境外缉捕工作局”)Department of Overseas Fugitives Affairs)。{2}可见,公安部门在境外追逃工作中起着非常重要的作用。本文将对公安机关在境外追逃中的地位、作用和路径进行归纳分析,并提出相应的建议。
  一、案件管辖权
  根据我国《刑事诉讼法》的规定,贪污贿赂等职务犯罪案件应由人民检察院立案侦查行使管辖权,一般刑事犯罪案件由公安机关立案侦查行使管辖权。所以,公安机关在对逃往境外的犯罪嫌疑人进行追捕时,其追捕的对象主要是非公职人员的经济犯罪的犯罪嫌疑人。如“猎狐2014”行动就是全国公安机关缉捕在逃境外经济犯罪嫌疑人的专项行动。截至2014年12月31日,中国“猎狐2014”专项行动共抓获外逃经济犯罪人员680名,其中缉捕归案290名,投案自首390名,相当于2013年全年抓获总数的4.5倍。{3}2015年4月至12月底,公安部部署开展“猎狐2015”专项行动,各级公安机关共从66个国家和地区成功抓获各类外逃人员857名,并协助检察机关缉捕职务犯罪境外逃犯122名,抓获“百名红通”人员18名。[1]外逃经济犯罪人员主要涉嫌合同诈骗、职务侵占、虚开增值税专用发票、诈骗、骗取贷款、非法吸收公众存款等经济犯罪。而在2015年3月中央反腐败协调小组部署开展的“天网”行动中,按照分工,最高人民检察院牵头开展职务犯罪国际追逃追赃专项行动,重点抓捕潜逃境外的职务犯罪嫌疑人。由此可见,公安机关和人民检察院境外追逃的重点是有所区别的。
  当然,在对外逃职务犯罪人员的追捕中,公安机关也发挥着重要作用。如在2015年的“天网”行动中,公安部牵头开展“猎狐2015”专项行动,重点缉捕外逃职务犯罪嫌疑人和腐败案件重要涉案人。“猎狐行动”是“天网行动”的重要组成部分和重要支撑。在“猎狐2015”专项行动中,公安机关的缉捕对象与人民检察院有相当一部分重合。其中的原因,笔者认为主要有以下几点:
  第一,职务犯罪与经济犯罪有密切的联系。逃往境外的职务犯罪嫌疑人很多是国有企业负责人或财务人员。他们很多人既有贪污贿赂犯罪行为,也有合同诈骗、职务侵占、虚开增值税专用发票、骗取贷款、非法吸收公众存款等经济犯罪行为;此外,很多外逃职务犯罪人员与经济犯罪人员之间相互勾结,有共同犯罪的关系。
  第二,公安机关拥有更强的刑事侦查能力和手段。公安机关作为行政管理机关,其负责管理户政、国籍、出入境事务,居民身份证和公民普通护照均由公安机关制作签发。因此,公安机关掌握有外逃人员的身份信息和出入境记录。这些对境外追逃工作至关重要。另外公安机关作为刑事侦查机关,在调查取证,甚至利用特殊侦查手段方面,都比检察机关更有优势。
  第三,公安机关拥有更多和更便捷的执法合作渠道。首先,境外追逃是一项涉外工作,需要国际合作,在很多国家,对该类犯罪的调查均是由警察机关负责。如在美国,官员的腐败案件同样由司法部联邦调查局(FBI)进行调查,因而在开展境外追逃工作时,与国外合作的对口机关是警察机关。这就需要公安机关与国外警察机关合作。按照《公安机关办理刑事案件程序规定》,国内其他司法机关在办理刑事案件中,需要外国警方协助的,由其中央主管机关与公安部联系办理。其次,中国公安机关与国外警察机关也有更多的合作渠道。比较典型的是国际刑警组织,该组织目前拥有190个成员国,是仅次于联合国的国际组织。国际刑警组织在每个成员国均设有国家中心局,在中国除了设有国家中心局外,还设有香港、澳门两个支局。我国向多国派驻了警务联络官,中国公安部与其他国家内政警察部门设有联络热线,这些联系渠道对境外追逃有非常重要的作用。国际刑警组织、警务联络官和联络热线等沟通交流机制是检察院所不能比拟的。最后,相对于刑事司法协助而言,各国警察机关之间的执法合作更便捷高效。刑事司法协助的法律依据是司法协助条约,其程序复杂、要求高、时间长,而警察执法机关之间的执法合作显得方式更为灵活、程序更为简便,效率更高。
  综上所述,虽然职务犯罪案件不是由公安机关来管辖,但是追捕外逃职务犯罪人员离不开公安机关的积极参与和配合。
  二、公安机关开展境外追逃的法律依据
  (一)国内法依据
  1.刑事诉讼法
  境外追逃案件均属于刑事案件,按照《刑事诉讼法》的规定,刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审,由公安机关负责。刑事案件的侦查由公安机关进行,即使人民检察院直接受理的案件,需要逮捕、拘留犯罪嫌疑人的,也是由人民检察院作出决定,由公安机关执行。另外,根据中华人民共和国缔结或参加的国际条约,或者按照互惠原则,我国司法机关和外国司法机关可以相互请求刑事司法协助。这里的司法机关应该包括公安机关。
  2.引渡法
  根据《引渡法》,如果是公安机关办理的案件需要请求外国准予引渡或者引渡过境的,应当由负责办理有关案件的省、自治区或者直辖市的公安机关向公安部提出意见书,并附有关文件和材料及其经证明无误的译文。公安部会同外交部审核同意后,通过外交部向外国提出请求。
  3.公安机关办理刑事案件程序规定
  《公安机关办理刑事案件程序规定》第十三章对刑事司法协助和警务合作作了专门规定,这是公安机关开展境外追逃工作的直接国内法律依据。根据该章规定,公安部是公安机关进行刑事司法协助和警务合作的中央主管机关,通过有关国际条约、协议规定的联系途径、外交途径或者国际刑事警察组织渠道,接收或者向外国提出刑事司法协助或者警务合作请求。地方各级公安机关依照职责分工办理刑事司法协助事务和警务合作事务。其他司法机关在办理刑事案件中,需要外国警方协助的,由其中央主管机关与公安部联系办理。法宝
  公安机关进行刑事司法协助和警务合作的范围,主要包括犯罪情报信息的交流与合作,调查取证,送达刑事诉讼文书,移交物证、书证、视听资料或者电子数据等证据材料,引渡、缉捕和递解犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯,以及国际条约、协议规定的其他刑事司法协助和警务合作事宜。
  (二)国际法依据
  L多边条约
  2000年11月15日召开的第55届联合国大会通过了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》,2003年10月31日召开的第58届联合国大会审议通过了《联合国反腐败公约》,这两项公约中国都已加入,并对中国生效。这两项公约都可以作为中国公安机关开展境外追逃和国际警务执法合作的国际法律依据。
  《联合国打击跨国有组织犯罪公约》的适用范围包括:参加有组织犯罪集团行为的犯罪、洗钱罪、腐败犯罪、妨害司法犯罪四类具体犯罪和一类概括性的“严重犯罪”。我国已基本指定司法部和公安部作为《联合国打击跨国有组织犯罪公约》的司法协助中央机关。{4}中国公安机关开展境外追逃时可根据该公约请求外国警察机关引渡外逃犯罪嫌疑人、提供司法协助、进行联合调查和开展执法合作等。
  《联合国反腐败公约》主要适用于腐败犯罪案件。2015年10月全国人大常委会在审议并批准加入《联合国反腐败公约》时,指定最高人民检察院为该公约的刑事司法协助中央机关。按照我国《刑事诉讼法》关于刑事案件管辖权的规定,贪污贿赂犯罪由人民检察院立案侦查。所以,对贪污贿赂犯罪外逃人员的追逃工作由检察机关主导,公安机关在办案中起协助配合作用。人民检察院办理贪污贿赂案件决定采取取保候审、监视居住、拘留、逮捕强制措施的,依法由公安机关执行。
  2.双边条约
  在境外追逃中,有两类双边条约是开展警务合作非常重要的法律渊源:一类是刑事司法协助条约,另一类是引渡条约。刑事司法协助条约主要规定两国为开展刑事诉讼程序而相互提供协助的范围、程序、条件等。根据外交部条约法律司提供的最新数据,自1994年中国与加拿大缔结《中加关于刑事司法协助的条约》以来,中国又与39个国家相继签署了双边刑事司法协助条约,其中32项已经生效。另外,我国还与19个国家签署了民(商)刑事司法协助条约并已生效。[2]刑事司法协助的范围主要包括调查取证和文书送达。刑事司法协助条约一般规定,我国负责提出和接受司法协助请求的中央机关是司法部。[3]因而公安机关在境外追逃中欲通过刑事司法协助途径调查取证或送达文书,则应由公安部通过司法部开展对外联络(少数国家可以由公安部直接联络)。在引渡条约方面,我国已与46个国家签订了引渡条约,其中32项已经生效。
  3.双边协定
  在警务执法合作方面,中国公安部同70多个国家的内政警察部门签署各类合作文件400余份。{5}在地方层面,中国一些地方公安机关和邻国警察部门也签订有双边合作协定。如,1993年9月黑龙江省公安厅分别与俄罗斯两个地区的内务局签署了警务合作协议,即《中国黑龙江省公安厅与俄罗斯联邦滨海边疆区内务局合作协议》和《中国黑龙江省公安厅与俄罗斯联邦哈巴罗夫斯克边疆区内务局工作联系的协议》。这两份协定均规定,对逃往对方国境的重大刑事犯罪分子和嫌疑分子或非法偷渡,滞留不归人员,对方一经发现即在最短时间内交由本国处理。所以,警务合作的双边协定也是中国公安机关开展境外追逃的有力法律武器。
  三、公安机关境外追逃的途径
  公安机关在开展境外追逃工作时,必定要与境外有关机关开展刑事司法合作或执法合作。由于通过刑事司法合作条约来开展合作存在程序复杂、证据要求高、耗时长、成本大等因素,公安机关在开展境外追逃时,更倾向于与国外警察机关通过警务执法合作来进行追逃工作。警务执法合作有双边合作途径和多边合作途径。
  (一)双边合作途径
  双边警务执法合作的形式较多,包括互派警务联络官制度、警察部门之间的联络热线、定期工作会晤机制等。
  警务联络官的具体职能包括,与所在国司法部门保持联系,研究对方执法政策体系,协助两国警务合作对接,为境外追逃收集信息以及参与缉捕犯罪嫌疑人等。自1998年公安部首次向我驻美使馆派出警务联络官至今,我国已在驻英国、泰国、阿富汗、巴基斯坦、塔吉克斯坦等共计31个国家36个驻外使(领馆)派驻了62名警务联络官。{6}
  另外,截止目前,中国警方已与113个国家和地区建立了务实高效的合作关系,搭建了129个双多边合作机制和96条联络热线;与49个国家的内政警察部门设立了65条24小时畅通的联络热线,与50余个国家的内政警察部门建立了定期会晤机制,同70多个国家的内政警察部门签署各类合作文件400余份。{7}
  (二)多边合作途径
  在境外追逃中,公安机关开展执法合作的多边途径主要是通过国际刑警组织。国际刑警组织是一个世界性的政府间国际组织,它在协调成员国刑事警察的工作和促进打击严重刑事犯罪的国际合作方面发挥着十分重要的作用。具体来讲,国际刑警组织的主要任务包括:通缉逃犯、通报犯罪、协助引渡、协助送达侦查文书等。2015年4月,国际刑警组织中国国家中心局集中公布了针对100名涉嫌犯罪的外逃国家工作人员、重要腐败案件涉案人等人员的红色通缉令,加大全球追缉力度。2015年11月21日,我国警方成功地将涉嫌非法吸收公众存款犯罪的外逃嫌疑人宋某从匈牙利引渡回国。该案就是通过国际刑警组织开展追逃的一个成功案例。“猎狐”行动开展后,办案单位按照公安部的统一部署,对宋某境内外关系人的信息进行全面核查研判,完善补充相关证据,并及时提请国际刑警组织对宋某发布红色通报,对其进行境外缉捕。2015年10月12日,宋某被匈牙利警方抓获,在公安部“猎狐2015”行动办的协调指挥下,办案单位第一时间向匈牙利警方提供引渡请求书和相关证据材料,启动了引渡程序,11月21日,宋某被成功引渡回国。{8}
  四、

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}姜杰.国际追逃追赃启动“天网”行动[N],人民日报,2015-03-27(04).

{2}刘子阳.公安部成立境外缉捕工作局[N].法制日报,2016-01-28(01).

{3}张洋.680名外逃嫌犯落网[N].人民日报,2015-01-09(11),

{4}{14}黄风.国际刑事司法合作的规则与实践[M],北京:北京大学出版社,2008:129, 253.

{5}{7}蔡长春.中国向外派遣维和警察2455人次[NI法制日报,2016-11-11(03).

{6}李想.62名警务大使域外展英姿[N].法制日报,2016-01-28(03).

{8}张玉东.非法吸存老总被成功引渡[N],郑州晚报,2015-11-25(All).

{9}张磊.公安部抓获和引渡外逃人员153名[N],中国纪检监察报,2015-05-15(01).

{10}{13}黄风.境外追逃的四大路径[J],人民论坛,2011(31):74-75,

{11}李红光.论引渡的替代措施[A],黄风,赵林娜.境外追逃追赃与国际司法合作[C],北京沖国政法大学出版社,2008:106-124,

{12}王梦遥.红通5号闫永明上缴新西兰2亿元[N].新京报,2016-08-25(A12).

{15}张磊.国际刑事司法协助热点问题研究[M],北京:中国人民公安大学出版社,2012:6,

{16}简工博.天网抓获第90号逃犯戴学民[N].解放日报,2015-05-28(10).

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