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【期刊名称】 《法律学习与研究》
关于我国行政诉讼法若干问题的探讨
【作者】 胡锦光【分类】 行政诉讼法
【期刊年份】 1990年【期号】 6
【页码】 33
【全文】法宝引证码CLI.A.1121062    
  我国的第一部行政诉讼法已由七届全国人大二次会议于1989年4月4日通过,自今年10月1日起正式施行。总的看来,这部法律中所确立的我国行政诉讼的各项具体制度及具体规定,与我国目前的具体情况相适应,因而是切实可行的。但是,行政诉讼制度在我国尚属初创阶段,要使行政诉讼法的各项规定全面地贯彻实施,还有许多问题需要探讨,并在此基础上进一步完善,本文拟就其中的几个问题提出看法,供大家参考。
  一、行政管理法规的完备与行政诉讼法
  行政诉讼法主要是一部程序法。程序法与实体法的关系是形式与内容的关系,离开了实体法,程序法难以发挥作用。行政诉讼法是解决行政主体与相对人之间就具体行政行为是否合法发生争议的法律制度。而行政机关的具体行政行为必须依据行政管理法规而进行,人民法院判断具体行政行为是否合法的标准也是行政管理法规。因此,行政管理法规是否完备是行政诉讼法能否全面贯彻的关键。建国以来,国家制定了成千上万个有关行政管理方面的法律、法规,但其与我国当时的政治、经济形势相适应,加之对法制建设的重要性和严肃性认识不足,其中存在着许多缺陷,难以适应全面实施行政诉讼法的要求。
  1.立法工作严重滞后,与实际需要根脱节。在一些行政管理领域,仍处于无法可依的状态。如计划生育、服兵役、行政强制执行等等。在一些行政管理领域,虽有行政管理法规但未形成体系,绝大部分行政管理法规处于这种状态。
  2.法规内容不协调,难以顺利执行。主要表现是:(1)在制定法规时,没有考虑与有关法规相衔接;在发布时,又不具体、明确指出原有的同一内容的法规是否废止,形成新旧法规并存,互相重复、矛盾。(2)法规与为执行法规而制定的实施细则之间矛盾。(3)国务部有关部门与各省、自治区、直辖市制定的实施细则之间矛盾。
  5.立法权限和立法程序缺乏规范性。最高权力机关与国务院之间、国务院与其各部门之间、地方权力机关与行政机关之间的立法权限,目前尚无统一规定,行政法规的制定程序和名称已有明确规定,国务院各部门、地方权力机关、地方行政机关制定行政规章和地方性法规的程序及名称,目前亦无统一规定。
  4.权力机关制定的法律、地方性法规较少,行政机关制定的行政法规和规章居多,不适应行政诉讼的需要。行政规章在人民法院审理行政案件中,只起参照作用,不能作为裁判的依据;行政法规仅在法律未作直接明确规定的情况下,才可作为法院裁判的依据。因此,具有创制性的规范必须由权力机关制定成法律、地方性法规,行政机关只宜作一些实施性的规定。
  此外,行政诉讼法的某些规定,也对行政立法提出了要求,如行政赔偿制度、行政复议制度等。
  上述状况不改变,就有可能使行政机关和人民法院处于两难境地:就行政机关而言,一方面对一些领域必须加强国家的行政管理,另一方面又无法可依或法律规定本身不健全,只好制定内部规定来代替法律,法规,对内部规定的效力只好听之任之;就人民法院而言,因行政机关的内部规定而产生的行政争议由相对人起诉到法院,对该具体行政行为既不能撤销,又不便维持。其后果是,公民在其合法权益遭到侵害时,也就不能获得全面的司法救济,设立行政诉讼制度的目的也就不能完全实现。因此,为了保证行政诉讼法的全面实施,必须加紧制定或健全行政管理法规。
  二、某些规定需要进一步明确
  法律规范是由国家颁布并保护着的、有一般约束力的行为规则,它要赋予社会关系参加者某种法律权利,并给他们规定一定法律义务。因此,对它的基本要求是明确性和内部的统一。否则人们不仅会产生歧义,也会无所适从。行政诉讼法律规范是法律规范的一种,亦应符合上述要求。由于行政诉讼制度在我国尚属初创,实践经验和立法经验均欠丰富,理论研究水平亦需提高,表现在行政诉讼法上则是某些规定尚欠明确和统一。这也是全面实施行政诉讼法必须亟待解决的一个问题。具体说来,主要有以下一些规定需要在加强理论探讨和总结实践经验的基础上,进一步明确和统一。
  1.第11条第一、二项中规定,人民法院受理公民、法人和其他组织对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服、对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服而提起的诉讼。此两项在列举了数项行政处罚和行政强制措施之后用“等”字作了概括。这里可能发生的分歧是,公民、法人和其他组织可以就所有的行政处罚和行政强制措施向人民法院起诉。还是仅限于就列举的数项行政处罚和行政强制措施向人民法院起诉?从下述两点理由看,应指所有的行政处罚和行政强制措施:(1)从该法第2条和第5条看,行政诉讼的客体是具体行政行为,其他行政处罚和行政强制措施亦属具体行政行为,而“等”字的含义又包括其他行政处罚和行政强制措施;(2)如果起诉的范围仅限于列举的数项行政处罚和行政强制措施,则可能出现在同种处罚或强制措施中,有的允许起诉,有的却不能起诉的情况。以警告为例,有的法律、法规规定公民、法人和其他组织对警告不服可以起诉,有的法律、法规未作此规定,而该法第11条第二款规定:“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”
  2.第11条第四、五、六项规定,人民法院受理行政机关以不作为方式侵犯公民、法人和其他组织合法权益,后者依法提起的诉讼。这里有三个问题需要明确:(1)认定不作为的标准。不作为即行政机关不主动履行自己的法定职责,那么各级各类行政机关的法定职责有哪些呢?对此,我国的法律规定较为含糊,或者职权互有交叉,或者作原则规定。因此,公民、法人和其他组织在起诉时难以判定谁是被告,人民法院在判决时也缺乏明确的依据。(2)不作为与还没有作为的界限。不作为与还没有作为的区分标准主要有二:一是后果是否发生,二是期限是否已满。前一标准是事实标准,法律一般不作规定,相对人和人民法院也较好掌握,后一标准是法律标准,只有法律作明确规定,相对人和人民法院才能依此判定是不作为还是还没有作为。而我国许多法律、法规却缺乏对行政机关作为期限的规定,实践中相对人和人民法院也就难以判断。行政诉讼法第38条关于复议期限的规定,就较好地解决了原来各具体法律、法规对复议期限未作明确规定的问题。(3)如何认定不作为的事实。不作为一般指行政机关对应履行的法定职责拒绝履行或者不予答复。既然行政机关不作为是拒绝履行或者不予答复,相对人也就难以掌握不作为的事实凭证。而该法第41条规定原告起诉应当具备的条件之一是有具体的事实根据。两者之间显然有所出入。立法者在此问题处于一种两难境地:不规定第11条第四、五、六项,就不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益;不规定第41条,就可能出现滥诉的现象。要摆脱两难境地,还要集思广益,求得一个两全齐美的解决方案。
  3.第12条第一项规定,国防、外交等国家行为属豁免范围,人民法院不受理公民、法人和其他组织因此提起的诉讼。因国家行为是一种高度政治性行为,国家机关及其领导人如因其不当,只负政治责任,不负法律责任。其不接受司法审查,这是各国的通例。我国行政诉讼法作类似规定是完全应该的。这里可能产生的主要问题是:(1)国家行为的范围。显然,国家行为不仅限于中央人民政府的国防和外交行为,但中央人民政府的全部行为也并非都是国家行为。这就急需就我国目前具体情况在国家行为和非国家行为之间划一条界限,以确定国家行为的大致范围。这样,既可避免中央人民政府的非国家行为规避司法审查,又可使相对人和人民法院在认定时有所依据;(2)由谁来确定国家行为的范围。国家行为是中央人民政府采取的行为,由中央人民政府来确定其不接受司法审查的范围,显然是违反法治精神;全国人大及其常委会是我国的最高国家权力机关,在我国国家机关中地位最高,由其确定国家行为的范围最具有权威性,受其工作方式和时间的限制,其只能确定范围,而不能就每一行为是否为国家行为逐一作出判断;最高人民法院是

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