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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
欧盟特许经营立法研究
【副标题】 演变逻辑与核心议题【英文标题】 Research on the EU’s Concession
【英文副标题】 Evolutionary Logic and Core Issues【作者】 裴俊巍
【作者单位】 清华大学公共管理学院
【中文关键词】 欧盟;特许经营;立法;公私伙伴关系(PPP)
【英文关键词】 European Union; concession; legislation; PPP
【文章编码】 1008-4355(2018)03-0003-09
【文献标识码】 A DOI:10.3969/j.issn.1008-4355.2018.03.01
【期刊年份】 2018年【期号】 3
【页码】 3
【摘要】 特许经营制度在欧盟经历了二十多年的发展历程,历经三个发展阶段,从最初的公共工程特许经营概念发展到出台专门的特许经营指令。立足于欧盟对特许经营制度讨论过程中的重要法律文本,介绍其历史演变,并结合其中最受重视的三个核心议题——特许经营的边界、类型和程序——进行探讨,厘清特许经营制度中的关键性问题,以及欧盟在政策引导和立法思路上的变化逻辑,为我国当前特许经营立法提供域外经验借鉴。
【英文摘要】 The concession system has more than 20 years’history in the EU and has gone through three stages of development. It has been extended from the earliest concept of public works concession to a special concession directive. Based on the EU’s important legal texts in the process of concession discussions, this paper introduces its historical evolution and explores the three main topics—concession’s boundary, type and procedure—to clarify the criticality of the concession issues, as well as the EU in its understanding and thinking on the logic of change, and to provide advanced experience for the development of concession legislation in China.
【全文】法宝引证码CLI.A.1240792    
  一、导言
  自上个世纪九十年代以来,欧盟的PPP(Public Private Partnership,公私伙伴关系)市场一直保持良好的发展趋势,并在2008年金融危机之前达到顶峰(见图1)。在这些PPP项目中,超过60%都采用了特许经营模式(concession){1}。然而特许经营制度在欧盟范围内却长期得不到立法统一,直到2014年才出台《特许经营指令》,从立法上明确了特许经营制度在欧盟政府采购法律体系中的重要地位。
  (图略)
  图1:欧盟PPP市场发展情况(1990~2015)[1]
  《特许经营指令》可谓姗姗来迟。从特许经营概念第一次被欧盟正式提出到指令出台,已然经历了二十多年的探索。上世纪90年代以来,特许经营制度在欧盟国家中被逐渐推广,但欧盟条约[2]和次级法律体系中都未曾对其进行明确界定,导致各国立法进程不一,规则相互矛盾。此外,特许经营对传统公共采购模式构成了巨大挑战,并与较晚兴起的PPP模式纠缠不清。再者,特许经营内部还存在“公共工程特许经营”(public works concession)和“公共服务特许经营”(public service concession)之分,两者受立法重视程度不一致,导致立法进程不同步,后者长期被排斥在欧盟法律体系之外。因此,欧盟一直致力于加强区域性特许经营立法工作。从1989年“公共工程特许经营”概念第一次被明确提出至今,欧盟委员会就一直在对特许经营制度中的相关难题进行研究,试图区分特许经营和政府采购之间的边界,厘清特许经营内部不同类型的关系,并构建出一套包含特许经营在内的欧盟采购法律体系。
  本文根据欧盟重要法律文件和讨论议程的时间节点,将其划分为三个阶段:特许经营的提出与混乱期(1989—2003)、特许经营的大讨论期(2004—2008)以及特许经营的明确与立法期(2009—2014)。前两个阶段主要解决的问题是:是否有必要对特许经营进行专门立法,以及以何种形式立法?第三阶段则主要解决如何对特许经营进行立法问题。在整个过程中,欧盟对特许经营的讨论始终围绕三个核心议题:特许经营的边界、类型及其适用程序。由于欧盟将特许经营视为PPP模式的一种具体类型,以及政府采购制度的一种具体方式,因此对特许经营制度的讨论也必然涉及对PPP模式和政府采购制度的重新界定和关系厘清。
  二、欧盟特许经营的立法历程与现状
  (一)特许经营概念的提出与混乱期(1989—2003)
  特许经营概念虽然早被提出,但长期缺少关注,导致内部概念一直混乱不清。欧盟最早在1971年《关于公共工程合同授予程序的规定》[3]中就提出了特许经营的概念,但直到1989年在对该规定的修订[4]中才首次明确对“公共工程特许经营”进行专门界定。此后,特许经营合同虽在实践中获得了快速发展,但并没有得到应有重视,不仅缺乏配套制度,自身概念也极不完整,而且“公共服务特许经营”制度还长期游离于法律体系[5]之外,导致欧盟委员会一再面临投诉,认为欧盟法律构成了对特许经营实践的侵犯。因此,欧盟委员会于1999年着手起草《欧共体关于特许经营的解释性通讯》[6],提交各机构进行磋商后,在2000年获得通过(以下简称“《2000年通讯》”)。欧盟委员会基于欧盟条约和次级法的原则和规则,明确了欧盟法律中的特许经营概念以及公共部门在选择授予特许经营权时所应承担的相应义务,同时还希望特许经营配套制度能够得到尽快完善。然而,2004年欧盟公共采购一揽子立法体系[7]并没有对特许经营部分有所改变,仍将“公共服务特许经营”制度排斥在外,而且“公共工程特许经营”制度也没有被纳入到《公共事业指令》的体系之内。
  (二)特许经营的大讨论期(2004—2008)
  PPP模式的发展引起欧盟议会对特许经营的重视,《2004年PPP绿皮书》(以下简称“《PPP绿皮书》”)[8]的发布则引发了一场长达数年的内部大讨论。欧盟认为特许经营与传统政府采购都是PPP模式的具体体现,并且希望能够构建一套新的法律框架,将PPP模式、特许经营和政府采购纳入到统一的公共采购法律体系当中。因此,欧盟议会早在2000年就提请欧盟委员会进行审查,是否有可能制订一套涵盖特许经营和其他形式PPP模式的统一欧盟指令{2},这一倡议也获得了欧盟经济与社会委员会(Economic and Social Committee)的支持{3}。
  在这一背景下,欧盟委员会发布《PPP绿皮书》,就当前迫切需要解决的问题,向社会各方征求意见,借此推动全欧盟范围内的大讨论[9]。最终,欧盟委员会共收到195份回复意见,并于2005年初发布《关于2004年PPP绿皮书的工作报告》[10](以下简称“《2005年PPP报告》”),告知讨论结果。该报告只是欧盟对社会反馈意见的整理总结,并不带有任何正式结论,正式结论体现在2005年底出台的《欧盟议会、委员会、欧洲经济和社会委员会,公私合作区域委员会关于公共采购和特许经营的通讯》[11](以下简称“《2005年通讯》”)之中。该通讯不仅采纳了《PPP绿皮书》的建议和相关反馈意见,还参考了欧盟法院判例和其他相关文件。欧盟委员会指出,对特许经营问题还值得在今后进行更加深入的研究,并加强法律规制,具体实现路径有两种:出台通讯或者制定法律。《2005年通讯》认为:一方面,通讯是一种快速而且有效的法律工具,但《2000年通讯》并没有明确解释特许经营授予应遵守的规则,导致在实践过程中出现不公平和不透明现象,因此需要得到更新;另一方面,通讯虽然具有灵活性,但无法提供法律确定性,导致签约机构享有过多的自由裁量权,因此还需要制定一个更高层级的上位法来对特许经营进行规制。
  然而,《2005年通讯》并没有为欧盟特许经营立法制定明确的日程安排,并且认为在该阶段还无法提出具体的法律细节,仍需进行进一步的评估和研究。此外,《2005年通讯》表示:虽然PPP模式分为政府采购和特许经营,而且两种类型的适用规则有所差别,但并不会制定一套涵盖政府采购和特许经营的新的统一的法律制度,而会在实践中完善现有法律框架。该通讯还指明了欧盟的下一步工作:研究特许经营的立法问题。2006年欧盟议会出台《欧盟议会关于PPP、公共采购和特许经营的决议》[12](以下简称“《2006年决议》”),作为对《PPP绿皮书》的回应,肯定了对特许经营的立法计划,以便将其区分于政府采购。
  (三)特许经营的明确与立法期(2008—2014)
  2008年金融危机是特许经营立法的转折点。欧盟将PPP模式视为经济复苏的重要手段,但受金融危机影响,欧盟PPP市场在2008年后并不活跃,因此急需寻找促进PPP市场发展的新方法{4}。为此,欧盟一方面通过结构基金(Structural Funds)、欧洲投资银行等金融手段推动PPP市场发展,另一方面也在法律规则上进行修订,以提供制度保障。虽然目前对政府采购和“公共工程特许经营”都有法律适用的依据,但对“公共服务特许经营”只能适用欧盟条约的原则(如透明原则、平等待遇原则等),和参照欧盟判例法的规定。因此欧盟于2009年出台《发展公私伙伴关系的通讯》[13](以下简称“《2009年通讯》”),告知欧盟委员会正在对PPP模式进行一项评估,确定后续工作,以确保在特许经营领域能有一个明确和稳定的法律框架。欧盟委员会将根据评估结果,审议关于特许经营立法的提案。
  欧盟委员会在2010年公布了影响评估报告,指出当前特许经营实施中的诸多问题:成员国对特许经营的定义和范围严重不一致、缺乏透明度、平等性和非歧视性、法院判例形成的法律确定性不足、对投标人的法律保护不足等。委员会还在影响评估中分析了目前对特许经营立法倡议的其他替代方案,如允许欧盟法院通过判例法调整目前的法律框架,或通过委员会发布解释性文件,但欧盟委员会认为这些替代方法都不尽人意,因此还是需要采纳立法倡议。然而,即便立法倡议也存在以下三种不同形式,即:(1)制定特许经营独立指令;(2)在公共采购法律体系中纳入关于特许经营的补充规定;(3)取消政府采购和特许经营之间的区别。最终,欧盟委员会在2011年的《单一市场法案》[14](Single Market Act)中明确指出需要采纳的立法倡议具体形式是制定独特的特许经营指令。
  特许经营指令的出台经历了漫长的讨论过程,2011年12月就已经出台草案[15],直到2014年3月28日,历经三年的谈判[16],作为欧盟改革采购规则一揽子计划中的一部分,欧盟在才最终公布了《2014年特许经营指令》(2014 Concessions Directive)[17]。当日,欧盟也公布了《2014年公共部门指令》(2014 Public Sector Directive)[18]和《2014年公共事业指令》(2014 Utilities Directive)[19],以替代2004年的欧盟采购指令,成员国必须在2016年4月18日之前将其转化为国内法。特许经营指令的主要目标有三:第一,在欧盟法律层面统一对特许经营的认识,尤其是解决“公共工程特许经营”和“公共服务特许经营”长期受到不同程度法律规制和对待问题;第二,解决特许经营和政府采购的区分问题;第三,为特许经营的授予提供一定的程序性规则。但是,特许经营指令的规定并非面面俱到,相反,该指令只旨在颁布一个明确和简单的规则,为授予特许经营的国家提供最低程度的协调。该指令包含强制性和选择性条款,前者必须得到遵守,后者则意味着成员国可选择是否采纳实施,如特许经营授予的程序规则,等。
  三、欧盟特许经营立法的核心议题
  (一)特许经营的边界
  特许经营概念是从政府采购中分离出来,因此对两者边界的界定一直是特许经营立法的重中之重。在1989年对《关于公共工程合同授予程序的规定》的修订中,欧盟在“公共工程合同”的框架下界定了“公共工程特许经营”。“公共工程合同”指“基于经济利益而由承包商和签约机构订立的合同”,“公共工程特许经营”则为“和公共工程合同相同类型的合同”,两者不同之处在于:“公共工程特许经营”“需考虑将建筑开发权和收费权授予开发商”{5}。此后,《2000年通讯》也尝试对二者进行区分,区分标准主要在于付款来源,即如果一个项目不是直接由使用者付费,而由政府付费,则属于公共工程合同的范畴。
  但是,两者之间的法律关系在复杂项目中经常非常模糊,难以区分。虽然根据已有规定,最直接的情况是:如私人收取固定费用,则属于政府采购确定无疑;若私人根据使用情况获得收益,需要为此承担风险,则毫无疑问是工程特许经营。但实践情况并非如此绝对。私人承担的风险程度通常难以分辨,因此很难准确区分合同属性。私人风险取决于一系列因素,如:为减少收费而提供的补贴水平、最低收入保障、私人运营期的长短等{6}。事实上,在欧盟法律框架内以及欧盟法院的司法判例中都没有明确的关于如何根据私人承担风险程度多少以及风险类型来区分特许经营和政府采购的定论。“AG Fennelly在Telaustria案”的裁判意见强调了这种不确定性,并认为对于区分特许经营和政府采购应该根据个案而定{7}。欧盟委员会也认识到了这个问题,在《PPP绿皮书》中指出:“在一些交易开始时,很难确定它们是特许经营还是政府采购,而且最初的设计可能会在谈判当中改变”。即便在法院判决中也存在不同的解释,最典型的体现在欧盟法院2009年和2010年的两个案例中。在“Helmut Mueller案”{8}中,法院认为“特许经营的基本特征是:特许经营公司承担主要的或者说是实质性的风险”,然而在“Eurawasser案”{9}中,法院认为“供应商不直接从订约当局处取得报酬,而根据私法向第三方收费,这一事实足以将合同归类为服务特许经营。”这种不确定性使得一些公共机构出现了选择困难,由于特许经营比政府采购所受的监督少,因此即便实际上是政府采购,公共机构也会倾向于选择特许经营形式,这种问题在欧盟法院和各成员国内部的法院中不甚枚举{10}。
  《2014年特许经营指令》再一次对两者进行了区分,并对原先的意见做出了修订。一方面,风险仍然是区分两者的关键因素。特许经营指令明确指出,特许经营要求将特定的

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}EUROPEAN COMMISSION MEMO. Directive of the European Parliament and of the Council on the award of Concession Contracts - Frequently Asked Questions. Brussels, 15 January 2014.
  {2}Opinion of the European Parliament (first reading) on the proposal of the Commission, COM (2000)275,10.05.2002.
  {3}Opinion, ESC, OJ C 14,16.1.2001,rapporteur Mr Levaux, point 4.1.3,以及Opinion, ESC, OJ C 193,10.07.2001,rapporteur Mr Bo Green, point 3.5.
  {4}Mobilising Private and Public Investment for Recovery and Long - Term Structural Change: Developing Public Private Partnerships’COM(2009)615 final, Brussels, 19.11.2009.
  {5}Directive 89/440/EEC Article 1(d).
  {6}Michael Burnett.“The New European Directive on the Award of Concession Contracts Promoting Value for Money in PPP Contracts?” EPPPL - European Public Private Partnership Law Review, 2014(2),86-103.
  {7}Case C -324/98- Telaustria Verlags GmbH and Telefonadress GmbH v Telekom Austria AG, 20001-10745, para.37.
  {8}Case C -451/08-Helmut Mu/er GmbH v Bundesanstalt for Immobilienaufgaben, [2010]1-02673, para.75.
  {9}Case C -206/08- Wasserund Abwasserzweckverband Gotha und Landkreisgemeinden (WAZV Gotha) v Eurawasser Aufbereitungsund Entsorgungsgesellschaft mbH, [2009]-08377,para.80.
  {10}Michael Burnett.“A new EU Directive on Concessions the right Approach for PPP?” EPPPL - European Public Private Partnership Law Review, 2008(4),09. P88-89
  {11}Council Document No 5250/90 of 22 March 1990,MAP 7,PRO - COOP 28.
  {12}Case C -360/96,Arnhem and Rheden, [1998] ECR 1-6821,paragraph 26.
  {13}Judgment of 19 April 1994,case C -331/92,Gestión Hotelera, ECR I -1329.
  {14}Judgment of 5 December 1989,Case C -3/88,Data Processing, ECR, p.4035.
  {15}Directive 2014/23/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on the award of concession contracts (OJEU L 94,28/03/2014),Article5(1).
  {16}Directive 2014/23/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on the award of concession contracts (OJEU L 94,28/03/2014),Article 20.
  {17}Article 3(1) of Directive 93/37/EEC, and Articles 56 to 59 of Directive 2004/18/EC.
  {18}COM (2011)897 final, Explanatory Memorandum, para.1.
  {19}Green Paper on public - private partnerships and Community law on public contracts and concessions, COM (2004)327,European Commission, April 2004.
  {20}Commission Communication on Public - Private Partnerships and Community Law on Public Procurement and Concessions, COM. (2005)569,European Commission, November 2005(the PPP Communication),p.8.
  {21}COM(2011)897 final, Explanatory Memorandum, para.2.
  {22}Michael Burnett.“PPP During the Contract Execution Phase - A Need for Greater Certainty in Community Law?” EPPPL - European Public Private Partnership Law Review, 2008(2),07.51-57.
  {23}Albert Sanchez Graells.“What Need and Logic for a New Directive on Concessions, Particularly Regarding the Issue of Their Economic Balance?” EPPPL – European Public Private Partnership Law Review, 2012(2):94-104.
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