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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
政府向新型智库购买决策咨询服务:何以可能与何以可为?
【英文标题】 Government Purchasing Decision-Making Advisory Service from New-style Think Tanks: How Can It Be Possible and What Can It Do?
【作者】 任恒【作者单位】 吉林大学行政学院
【中文关键词】 新型智库;政府购买;购买模式;决策咨询服务;政策分析市场
【英文关键词】 new-style think tanks; government purchasing; purchasing mode; decision-making advisory service; policy market
【文章编码】 1008-4355(2018)03-0108-10
【文献标识码】 A DOI:10.3969/j.issn.1008-4355.2018.03.12
【期刊年份】 2018年【期号】 3
【页码】 108
【摘要】 政府购买新型智库服务,系指政府就公共决策中面临的难题问计于新型智库,并为此支付相应费用的咨询供给模式,它既是政府决策咨询的机制创新,亦是培育与发展新型智库的可行路径。政府向各类智库购买服务大体分为定向委托模式、体制内吸模式和市场竞争模式三类,其中市场竞争购买对于激发新型智库活力、构建政策分析市场和供给高质量的决策咨询具有独特优势。而由于服务购买方与承接方之间存在的诸多制约因素,包括购买制度不健全、对部分智库的不信任以及智库承接能力有限等,导致政府购买咨询服务陷入困境,亟需从“智库—市场—政府”的逻辑维度构建政府向新型智库购买服务的推进策略:智库明晰自身的发展定位,提升研究质量和影响力;充分发挥市场机制,引入第三方评估机构;政府应供给购买服务制度,营造智库良性竞争的环境。
【英文摘要】 Government purchasing decision-making advisory service from new-style think tanks refers to the government asks for new-style think tanks on the difficulties faced in public decision-making and pays the corresponding fee for it. It is not only a mechanism innovation of government decision-making advisory but also a foster and develop new-style think tanks viable path. There are three modes of government purchasing services to various think tanks: directed delegation, systemic absorption and market competition. Market competition has unique advantages in stimulating the activity of new-style think tanks, building a policy market and providing high quality decision-making advice. However, due to many constraints between the service buyer and the undertaking party, such as the unsound purchase system, the distrust of some think tanks and the limited ability of the think tanks to undertake, the government purchasing decision-making advisory services in a dilemma. It is imperative to build the government’s promotion strategy of purchasing services from newstyle think tanks from the logical dimension of “think tanks—market—government”: think tanks shall clarify their own development orientation and enhance the quality and influence of research, give full play to market mechanisms and introduce third-party assessment agencies, and should be provided to purchase service system, to create a favorable environment for think tanks competition.
【全文】法宝引证码CLI.A.1240790    
  一、问题的提出
  近年来,随着我国诸项体制改革的逐步深入和国内外局势的衍化发展,社会不同群体的利益诉求愈益呈现多元、异质的特性,致使政府的决策制定与执行等系统过程日趋复杂化,充斥着诸多风险与不确定性因素。可以说,现代日趋复杂的公共决策活动,已超出了传统的经验决策模式能够胜任的范畴,如仅凭决策者个人的知识、能力和经验,远不足以应对社会急剧变化中所面临的危机与挑战。基于此,党的十八届三中全会将促进新型智库建设与健全决策咨询制度紧密结合,并从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度,着力推进中国特色新型智库的建设部署。此后,中央全面深化改革领导小组第六次会议审议通过《关于加强中国特色新型智库建设的意见》(以下简称《意见》),其中强调“探索建立政府主导、社会力量参与的决策咨询服务供给体系,……研究制定政府向智库购买决策咨询服务的指导意见”,并明确指出“凡属智库提供的咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据等,均可纳入政府采购范围和政府购买服务指导性目录。”{1}14[1]上述国家政策的若干规定,既显示了党和政府对于政策咨询子系统的重要组成部分——智库的重视,以及其对智库发挥自身优势为新时代社会主义事业建言献策的期望,亦为我国智库的转型发展,指出了可行的建设路径与前进方向,即凭借政府向新型智库购买服务这一方式,将市场因素引入政府决策咨询供给领域,充分调动各类智库的竞争积极性,以期为党和政府的各项决策供给优质的咨询服务。
  不过系统考察国内政府购买新型智库服务的机制安排,可发现有利于新型智库健康发展的政策配套措施尚未构建完成,政府向新型智库购买决策咨询的制度安排亦面临着诸多体制与技术方面的困境,使得购买程序及活动无法顺畅进行。与此同时,回顾国内智库研究的学术成果,围绕有关购买智库服务的文献较为缺乏,其中仅有文少保{2}、周丽{3}和张旭{4}等人围绕政府购买智库(或社会智库)服务的必要性及其意义、购买面临的诸项困境、可行的制度供给与购买策略给予相关探讨,而对承接决策咨询的主体——新型智库、购买决策咨询的模式选择以及构建新型智库为主体的政策分析市场等问题则缺乏系统的阐释。鉴于此,本文以政府向新型智库购买服务为研究主线,在剖析新型智库及政府购买其服务的内涵基础上,聚焦于政府向新型智库购买服务何以必要和构建服务的正当性程序机制的问题。值得一提的是,本文重点将以购买服务过程的模式选择及其各自的优缺点和市场竞争模式的运行困境为分析对象,探求实现新型智库向政府供给决策咨询服务的有效措施,以期促进各类智库之间的良性竞争,同时改变政府较为单一的咨询供给模式,最终为提升党和政府决策水平和治理体系现代化作出贡献。二、政府向新型智库购买服务:内涵与价值
  (一)政府购买新型智库服务的内涵
  1.何谓新型智库?
  作为一个舶来词汇,现代意义上的智库(Think tanks)概念缘起于美国,被认为是“独立的、无利益诉求的(non - interest - based)非营利性组织,其产品是专业知识和思想,也主要依靠这些来获取支持并影响政策制定过程。”{5}11就智库的属性而言,其拥有职能的专业性、观点的客观性、研究的前瞻性和成果的适用性等普遍特征,并被界定为非营利性的第三方政策研究机构。不过依据上述《意见》的相关界定,中国特色新型智库(以下简称“新型智库”)是以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨的非营利性研究咨询机构{1}6。可知,我国新型智库除拥有智库的一般属性特征外,其在研究对象、服务主体和存在价值等方面具有较大的独特性,它是我国现代决策体制的产物,亦是国家软实力的重要体现及其创新发展的不竭动力。一般而言,我国新型智库的整体建设布局囊括社科院智库、党校行政学院智库、高校智库、高水平科技创新智库、国有及国有控股企业智库和社会智库等六类(如图1所示)。
  笔者从定位、模式与机制三个维度,阐述我国新型智库的内涵特征。其一是新的定位。一方面,与我国古代传统的智囊团与幕僚集团相比,新型智库的鲜明特征在于其服务于整体性的国家共同体,而并非服务于执政者个人或统治集团,即它是以社会利益的实现为价值依归,拥有公共性的社会组织,而不是依附型的私人幕僚机构。另一方面,与党政部门内设的政策研究机构相比,新型智库拥有较高的自主性,其在项目运营、资金来源和研究策略等方面均拥有较大的独立空间。其二是新的模式。与盈利性咨询公司、学术研究机构相比,新型智库是以公共利益为研究导向和影响政府决策为研究目标,并以社会责任为研究准则的专业研究机构,其拥有独特的社会功能。进一步分析,新型智库以战略问题和公共政策为主要研究对象,因而在研究过程中,它既要扬弃以往“书斋式”的理论阐释倾向,又不同于大学或科研机构的基础性研究工作,须针对政府机构面临的现实困境,综合运用各种理论与分析工具,树立“问题导向、调研为主”的应用对策性研究模式。其三是新的机制。由于新型智库在机构属性上拥有独立法人地位,包括社团法人和事业法人两类,使得新型智库其拥有灵活操作的运行机制,且在研究、运营和人员等机制安排方面具有较大的自主性和独立性。此外,新型智库的研究团队在人员配置上,一般兼容理论功底扎实的学者和公共政策相关领域的专家,符合学术与政策、知识与政治相互融通的理念。
  综上所述,我国新型智库的内涵既有别于传统智囊和体制内智库,也不同于盈利性咨询公司和学术研究机构,其是具有相对独立地位的、以公益性为导向,并以战略问题和公共政策为主要研究对象,主要职能是为党和政府供给富有战略性的思想产品和决策咨询服务的专业政策研究机构。
  (图略)
  图1:我国新型智库的建设格局
  2.何谓政府购买新型智库服务?
  政府购买新型智库服务,是指政府为了提高自身的决策质量,将公共决策职能范围内的一部分咨询服务,以出资购买的方式移交至新型智库的决策咨询供给模式[2]。政府与新型智库签订购买协议过程中,政府秉承平等、自愿的原则,并采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价等方式,其实质是利用决策咨询服务市场化运作以获得更优的智力服务和思想产品,也是尊重市场规律的必然选择。一方面,智库产品(服务)具有一般性商品的属性和特征,拥有价值与使用价值,并且具有可交易性和竞争性;另一方面,智库产品(服务)还具有知识性产品的特征及其独特性,尤其是智库产品的外部性及其政策性{6}。而且,由于新型智库乃是非营利的社会组织,这种属性决定了它总是“处于一种特别脆弱的地位”而不得不“依赖外部单位来获取资源”,在政府资助、私人捐赠和收费这三种收入来源中,政府资助是社会组织“主要的支持来源”{7}。这使得政府向新型智库购买服务拥有正当性和必要性,而购买的服务包括调查研究报告、政策咨询报告、舆情分析报告和项目应用软件等高质量科研成果。
  在购买过程中,智库作为决策的“外脑”为政府供给决策方案,亦是政府支持新型智库参与决策咨询活动的一种方式。换句话说,也就是政府通过支付费用的方式与新型智库建立契约关系,并监督、评价其服务质量的行为,因此购买双方本质上是契约规制的合作关系。上述购买行为遵循和贯彻了公共决策“供给”与“生产”相剥离的原则,政府通过职能分解、转移、委托和授权,从公共决策的具体生产者角色中抽身,而由新型智库承担公共决策的提供者。应明确的是,“政府购买”活动本身,乃是具有市场交换意义的行为,其与“政府资助”并不相同,二者的合作程度、具体的操作、程序和评估都有所不同,而本文是从服务委托、合同承包的层次理解“购买服务”活动本身。在政府向新型智库购买服务的运行机制中,政府作为公共政策的提供主体,其首要任务是根据自身决策需求和目标,合理安排用于购买服务的财政资金,并承担挑选、监督等责任,即将决策咨询服务外包给较为合适的新型智库,且承担监督新型智库的咨询服务完成情况。本文界定的购买服务,必须同时满足以下条件:购买方必须为政府,供给方必须为新型智库,购买标的应属于政府的公共决策咨询范围,购买资金必须源于财政资金。由此可知,政府购买决策咨询活动是政府动用财政资金向各类新型智库支付费用,用以购买后者以契约方式供给的、由政府界定品质与种类的决策咨询服务,这是一种“政府出资、竞争购买、契约管理、评估兑现”的政府决策咨询的供给方式,亦是保障新型智库积极发挥其社会职能的制度安排。
  (二)政府购买新型智库服务的价值
  作为国家软实力的重要体现,新型智库既是一个国家智力资源的重要载体,也是社会创新发展的不竭动力,其承载着政策知识创造、传播与使用的核心使命。政府购买决策咨询服务的目的是引入市场及社会机制,通过两个优势改善决策咨询的供给绩效:效率与专业化。因此,政府向新型智库购买服务拥有诸多价值和意义,具体阐释如下:
  第一,促进党和政府科学、民主及依法决策,提升公共决策的质量。“决策权力相对集中的体制,会使得决策结构专业化分工程度和制度化程度降低,引发依靠经验决策、决策过程封闭和缺乏自我修正与调节机制等弊端。”{8}而政府向新型智库购买服务,通过发挥智库的智力资本优势为政府供给决策咨询,推进政府职能转变和改革,并使得政府不再囿于细致的公共决策工作,由公共政策的直接思考者,转变为规划者、监督者和选择者,能够在一定程度上规避决策权集中、决策缺乏多元论证的体制风险。进一步分析,通过政府购买新型智库服务,使得二者之间产生了深入的互动嵌入活动,政府得以进一步摒弃“全能政府”形象,也是将新型智库嵌入国家决策咨询体制的重要措施,从而将二者结合成一个共同监督、互相促进的咨询服务供给体系,有助于提升国家治理能力和国际影响软实力。
  第二,构建独特的利益诉求协调与吸纳机制,满足公众多元化的需求。随着国家社会主要矛盾的转化,公众的美好生活需求日益增长并趋于多元化,倘若政府仅依靠自身力量,不仅难以全面了解社会发展的现状,也难以为公众供给针对性的公共政策。基于此,在不同群体利益诉求复杂多元的情境中,新型智库借助其科学研究的方法和客观公正的立场供给政策思想,为群体间各自的利益诉求提供协商交流平台,以发挥平衡分歧“减震器”的作用,寻求体制改革的“最大公约数”。而且,购买活动能够为政府供给高质量和多样化的决策咨询服务,同时也迎合了国家决策模式从封闭式转向开放式决策的需要,是国家对新型智库参与治理的一种动员与调适手段,从而丰富了决策开放的多样化形式,也提升了政府的回应性和公共性。总之,我国新型智库扮演着“桥梁”角色,发挥着沟通学界与政府、学界与社会乃至中国与世界的联结功能和社会职能,在此过程中能够有效协调多方利益诉求,最终有利于促进社会公平。
  第三,改变当前我国体制内智库依靠政府拨款为主的运行模式,发挥优化资源配置的作用。政府向新型智库购买服务,是一种借助政府购买方式(资金的注入和项目的引导)来发展新型智库的政策取向,也是对智库知识密集型劳动成果产权的承认,同样也是遵循市场经济规律,使智库所拥有的智力资本这一生产要素获得相应的市场评价和报酬的有效方式。政府购买服务为新型智库提供了直接的资源,赋予其开展活动的空间,新型智库通过承接政府购买服务项目,形成智库之间的竞争市场,获得更为广泛的生存与发展空间。随着政府职能转变及新型智库的日益壮大,我国政府与智库之间的关系也由忽视、管控渐次转为吸纳、合作。借助政府向智库购买活动,通过市场机制激发新型智库之间的竞争意识,以产出更为优质的智库成果。因此,购买活动有利于加强新型智库建设的整体规划和科学布局,最终促进新型智库的发展及其内部结构的完善。
  总之,借助政府购买新型智库服务,一方面,有助于实现新型智库的互相竞争和共同发展,即通过政府向新型智库购买决策咨询服务的有序推进,倒推定位明晰、布局合理的新型智库体系的构建,激发新型智库的创新活力;另一方面,有助于为国家和地区的战略发展供给政策建议,从而能够弥合政府决策的专业化要求与其能力不足之间的差距,提升其公共决策的能力和水平。不过与此同时,亦不能过度夸大政府向新型智库服务对于高质量公共政策制定的作用,即不能将新型智库的功能人为夸大或泛化。
  三、政府向新型智库购买服务:模式选择与实践困境
  (一)政府购买新型智库服务的若干模式
  所谓政府购买决策咨询服务的模式,是政府在决策咨询购买过程中所采取的程序与方式。借鉴政府向社会组织购买公共服务的模式,竞争程度、主体间关系以及购买制度化程度,是判断政府购买服务不同模式的主要维度。其中,竞争程度是考量政府购买过程中市场化程度的指标;主体间关系是政府购买过程中委托方与受托方的依赖性;制度化程度则是判断政府购买过程的稳定性与趋势性指标。因此,本文将政府向新型智库购买服务的模式大体划分为四类,如表1所示[3]。
  表1:政府向新型智库购买服务的模式类型

┌──────────────┬───────────────────────┐
│              │政府与新型智库之间的关系           │
│              ├────────────┬──────────┤
│              │独立型购买       │依赖型购买     │
├──────┬───────┼────────────┼──────────┤
│购买程序  │非竞争性购买 │定向委托模式      │体制内吸模式    │
│      ├───────┼────────────┼──────────┤
│      │竞争性购买  │市场竞争模式      │依赖竞争模式    │
└──────┴───────┴────────────┴──────────┘

  资料来源:笔者自己绘制。
  其一,定向委托模式,又可称为指定型购买模式,即政府将决策咨询服务项目直接委托给特定的智库,而并未公开向社会进行招标的购买模式。在这类购买模式中,政府对于决策咨询购买项目的选择程序,采用委托性的方式按需购买,乃是基于成本收益、技术性、保密性等多种因素的考虑,以解决由信息不对称带来的盲区,并希望借此降低交易过程中产生的时间成本与信息成本,但亦容易产生隐蔽性腐败现象,而且也可能抑制了其他智库的成长空间。这类购买模式,较多发生在政府与官方或半官方智库、高校智库之间。
  其二,体制内吸模式,是指购买行为主体间呈现依附关系,购买项目是由政府委派给体制内智库的购买模式。在该模式下,购买双方虽然在法律层面构成购买关系,但却带有自上而下的雇佣色彩,是一种

  ······

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【注释】                                                                                                     
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