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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
“微腐败”的治理经验与路径
【英文标题】 The Governance Experience and Deepening Path of “Micro-corruption”
【作者】 邹东升【作者单位】 西南政法大学中国信访与法治中国研究中心
【中文关键词】 微腐败;治理;监督执纪;新时代
【英文关键词】 micro-corruption; governance; the supervision and discipline; the new age
【文章编码】 1008-4355(2018)03-00127-09
【文献标识码】 A DOI:10.3969/j.issn.1008-4355.2018.03.14
【期刊年份】 2018年【期号】 3
【页码】 127
【摘要】 侵蚀党执政根基、消减公众对党信任的“微腐败”不仅源于以权谋私,还缘于人情、关系与面子等社会因素。十九大持续高压的反腐态势,全覆盖了影响恶劣的大贪巨腐到形形色色的“微腐败”。然而,不少人对于大贪巨腐切齿痛恨,对于“微腐败”却熟视无睹。为此,加大“微腐败”治理已成为开启十九大反腐新征程、助推党纪执行纵深发展的重要突破口。纵深推进新时代的监督执纪,需要总结“微腐败”治理经验、剖析“微腐败”社会成因,探索深化“微腐败”治理的路径。
【英文摘要】 The high pressure of anti-corruption launched by the 19th National People’s Congress has completely covered from the punishment of severe corruption to “micro corruption” governance.“Microcorruption” erodes the Party’s ruling foundation and undermines the public trust of the government. It not only stems from social factors such as using power for personal benefits, but also connects with human feelings and relationships. Many people hate the severe corruption, but turn a blind eye to the “micro-corruption”. Therefore, in the context of the new era, the governance of “micro-corruption” will be an important breakthrough in promoting the Party’s discipline implementation. It is necessary to sum up the experience of “micro-corruption” governance since the 18th National People’s Congress, to probe into the Social causes of “micro-corruption”,and to realize effective and systematic governance of “micro-corruption”.
【全文】法宝引证码CLI.A.1240784    
  
  党的十九大报告明确提出要坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍,坚定不移“打虎”“拍蝇”“猎狐”。如果说“打虎”是棒打大贪巨腐,“拍蝇”则剑指“微腐败”,两者作为党先进性、纯洁性的保障,都是党自治能力和执政能力的前提与基础。虽然八项规定实施后“微腐败”治理效果明显,但当下林林总总的“微腐败”仍不绝于扶贫、救灾、社保、医疗、卫生、教育等民生领域,销蚀着群众的幸福感、获得感、安全感。随着反腐工作的持续推进,“微腐败”治理成为十九大反腐工作的首要发力点。通过治理对象的扩展与治理领域的拓宽,“微腐败”治理正逐步面向基层、底层延伸来助推党纪执行纵深发展。
  一、问题缘起
  腐败的实质就是以权谋私,大贪巨腐如此,“微腐败”亦不例外。福柯微权力观认为,相对于宏观层面的统治阶级,权力更多地表现在微观层面,是一个渗透人类生活各方面的关系网络,这也正是十八大以来持续高压反腐并未使“微腐败”得到有效遏制的根本原因。当下“微腐败”情势依然严峻,究其根本在于部分党政人员对公与私、官和商、政府与市场三对关系把持不准,角色错位,吃、拿、卡、要、报、门难进、脸难看、事难办、以权谋私、优亲厚友等现象仍然存在。如扶贫领域克扣、截留、挤占、挪用、冒领扶贫赈灾款;环保领域的运动式执法、随意执法、受贿索贿;医疗领域收取病人及家属红包、乱用药、过度治疗;教育领域违规补课、收送礼品礼金、评优评先中暗箱操作;国有企业中给领导变相发红包、纪念品,公款购买贺卡、年历、节日礼物,公款分发年终奖,借接待之名公款宴请、公款旅游、公款娱乐;党政机关中的宗派主义、码头文化、烟酒文化、饭桌文化、圈子文化[1]、利用职务之便损公肥私、优亲厚友、收受土特产、礼品礼金、私分滥发公款公物、婚丧嫁娶大操大办等,直接侵蚀党的执政根基,损害老百姓切身利益,消减民众对党的信任。因此,严治“微腐败”,不仅能防止“破窗效应”“染缸效应”“温水青蛙效应”对党风廉政建设的阻滞,更能抓早抓小、惩前毖后、防微杜渐。
  目前,学术界对“微腐败”领域的研究主要集中在以下几个方面:一是单一领域“微腐败”的表现。如扶贫领域中虚报截留、克扣挪用扶贫赈灾款等;企业中吃拿卡要,给好处就开绿色通道,反之层层设阻等。二是基层“微腐败”的原因与危害。如干部素质滑坡、基层监管缺位、党风廉政建设薄弱;或者是领导干部权力异化、裁量权大、监督不力。三是“微腐败”的个案分析。如有学者以T市某区近5年查办的职务犯罪案件为例,总结了涉农补贴“微腐败”案件的特点、案发原因,并制定了若干预防对策。四是地方“微腐败”整治的重点。主要包括以权谋私问题,如扶贫资金、惠农资金的挪用、冒领;处事不公问题,如优亲厚友;作风不实问题,如态度冷漠、敷衍塞责;滥用职权问题,如横行乡里、欺压百姓。五是微权力与微腐败的链接机理。包括物质条件如权力及资源的分配管理权;心理条件如从众心理、侥幸心理、补偿心理;制度条件如监管不到位等。综上可知,目前学术界对腐败的研究主要集中于权力腐败、以权谋私,对“微腐败”的研究才刚起步,且主要以报刊文章、具体个案的形式表现,严肃系统的学术理论文章付之阙如,需要学界总结十八大以来的“微腐败”惩治经验,从党纪执行力的角度,立足新时代,剖析“微腐败”新特征,从文化治理、公共治理、大数据治理等多方面系统探索“微腐败”向纵深发展的新路径。
  二、“微腐败”的滋生与发酵
  当下“微腐败”呈现易发多发、类型众多、领域广泛的特征,这不仅与持续高压的反腐背景、“微腐败”复杂的社会成因、公职人员法制观念淡薄有关,更与整个社会的错误认知、腐败容忍度、腐败亚文化密切相关。
  (一)“微腐败”轻微性与多发性特征
  “微腐败”,系指经常发生在群众身边的基层单位、基层公职人员所涉情节较轻、损害程度相对较小的违规违纪行为,直观解释就是一种轻微的腐败。具有轻微性、多发性特征。轻微性指“微腐败”行为多为小贪小腐,单个腐败行为造成的影响轻微,小到人们可以忽视它的存在,甚至认为是正常现象。如党政人员接待群众态度冷漠、“摆脸色”,为“清”而不“亲”的庸政、懒政、怠政,收土特产、送烟酒等,这些行为有违党纪党规及职业操守,但因尚未达到犯罪程度,往往导致司法惩治对“微腐败”失之宽、失之松、失之软。多发性指“微腐败”行为存在于各行业、各领域,表现形形色色,具有一定的普遍性。人们司空见惯并习以为常,如烟酒文化、饭桌文化,接受服务对象的小礼品,这往往导致“微腐败”惩治动机不足,而且因为量大面广,治标不治本。此外,法不责众、法不责微原则也助长了“微腐败”的蔓延,很多党政人员正是利用了这一特点,以低风险、多频次换取高收益和更长远发展。
  (二)“微腐败”的社会容忍度较高
  腐败容忍度(Tolerance/Acceptance of Corruption),即人们如何看待腐败,或腐败行为在多大程度上被视为正当{1}。腐败的这一主观层面,不仅与腐败的客观层面密切相关,而且最终对反腐败与社会治理产生深刻影响,是一个主观与客观相互促进的恶性循环圈。腐败越严重,民众对腐败容忍度越高,而容忍度高又进一步助长腐败行为。此外,社会民众对腐败容忍度的高低将直接影响其对国家反腐工作的满意度和对整个社会清廉的认知,进而影响其参与反腐工作的积极性和国家反腐败成效。有调查表明,无论在反腐态度还是反腐行动上,部分民众对腐败重要性认识有待提高,尤其是“微腐败”,一些人都对此缺乏清醒认识,这种腐败认知偏差及错误价值观无疑为“微腐败”提供了温床和沃土。
  (三)腐败亚文化的“染缸效应”
  腐败亚文化本质是腐败者或潜在腐败者认同的,有关腐朽的认知、意识、价值观的,封闭堕落的潜规则行为观念体系。如等级观念、跑关系、拜码头、建圈子、宗族主义、泛滥人情观,拜金主义、功利主义、享乐主义等的集合体,引发了大量披着人情世故外衣的腐败行为。几千年的封建文化中,“官本位”“官利一体化”思想根深蒂固,“朝中有人好做官”的民间谚语便是最好的证明。其次,从传统上讲,当前的中国仍然是一个人情社会,这种“人情”表面上指人与人的感情,实则是用来馈赠对方的一种资源{3},是一种附回报义务的给予,同样是一种变相的、隐性的交易,且这种交易不仅仅体现在金钱上,更体现在权力、地位、机会获取上{4},因而很多人将其作为一种长远投资,即“人情投资”,接受宴请、礼品一方将自此背负“人情债”,以后碍于“情面”必须以他种渠道的回馈来“还人情”,进而引发大量行贿受贿、以权谋私以及官商间的寻租行为。此外,作为“办事求人”逻辑起源的“关系”文化也大有市场,中国文化对人的定义都是置于君臣、父子、夫妻、兄弟、朋友这五对关系当中,“有关系走遍天下,没关系寸步难行”已然成为社会潜规则。正是这种腐败亚文化环境使得各种微腐行为被人情世故正名化了,在近朱者赤、近墨者黑的“染缸效应”下,催生“微腐败”呈指数增长。
  三、十八大以来的“微腐败”治理经验
  党的十八大以来,举国上下惩贪反腐工作雷厉风行,截至2017年8月底,全国累计查处违反中央八项规定问题18.4万起,处理党员干部25万人;针对惠民惠农领域“微腐败”问题,处分2.2万余人;针对雁过拔毛问题,处分科级党员干部及村委会、居委会班子成员1.56万余人;针对“村霸”问题处分1200余人{5}。从2012年2016年,“三公”经费实现“四连降”,降幅达35%,累计减少26亿{6}。2017年年初截至11月底,查处公款吃喝问题5275起、公款旅游2335起、违规使用公车问题7943起、违规收送礼品礼金问题8319起、婚庆喜庆问题5099、楼堂馆所违规问题1287起、违规发放津贴补贴问题10449起,共处理5.6万余人(见图1)[2];五年来,重庆市累计查处违反中央八项规定精神问题2999件,给予党纪处分1658人。[3]“微腐败”惩治力度不断加强,成效逐步显现,积累了一系列“微腐败”惩治经验。
  (图略)
  图1:2017年1月-11月全国主要类型“微腐败”整治情况
  (一)党纪党规明确化、精细化、操作化
  纪律作为一种规范,其强制性原则使之既是一种规训方法,同时又可创造出新的惩罚并形成威慑{7}。十八大以来,我党一直致力于细化党纪条例,将制度的笼子不断加密加固{8}。自中央八项规定颁布以来,相继出台、修订了80余部党纪党规,废除一些旧的规章制度并删去了79条与法律重复的规定内容,使党纪党规更加明晰化,更具针对性、可操作性,党内法规体系基本形成。从1949年至今,不完全统计国家共下达了严禁公款吃喝的500多份红头文件都没有管住大吃大喝“这张嘴”。自2012年八项规定出台以后,受党纪处分人数逐年增加,5年来增幅有突破50%的趋势(见图2)[4]。之所以能刹住各种歪风邪气,第一在于其条例的细化、可操作性,第二在于执纪力度的加大。而执纪力度取决于执纪依据的明确,因而最终还是表现为条例的细化、完备与可操作。2013年底新修订实施的《党政机关国内公务接待管理规定》对接待范围、陪餐人数、用餐地点、消费内容等做了严格规定。2014年通过的《党的纪律检查体制改革实施方案》,通过剥离纪委兼职、明确“两个责任”来保证纪委执纪的相对独立。2016年修订的《中国共产党纪律处分条例》明确消费卡的外延包括健身卡、高尔夫球卡、会所和俱乐部会员卡。此外,用中央八项规定精神这一新提法弥补列举式规定的局限性,八项规定没有列举到的,用八项规定精神进行兜底,仅多了“精神”二字,执纪领域却大幅拓宽,监督力度极大增强。
  (图略)
  图2:八项规定实施以来各年份受党纪处分人数及其占总处分人数的比例
  (二)监督执纪手段多样化、动态化、规范化
  徒法不足以行,再完备的党纪党规也需要靠始终如一的贯彻执行方能实现制定初衷。十八大以来的持续高压反腐实践创新出了大量的执纪方式,一是发挥巡视利剑作用,开展定期或不定期巡视、专项巡视,开启巡视“回头看”,创造性提出“点穴式”“回访式”“机动式”巡视{9}。五年来,巡视发现违反中央八项规定精神和“四风”问题3.6万余起。二是开展典型案例曝光工作,实现问责一个,警示一批。截至2017年12月底,中央纪检监察部网站仅就31个省、直辖市、自治区(不含台湾省)违反中央八项规定精神问题的“微腐败”案例就通报了7334起,山东省高达538起,重庆市124起(见图3)[5];截至目前,中纪委发布“每月通报”28次,共曝光群众身边“四风”和腐败问题2717起(见图4)[6]。此外,地方纪委也会不定期通报各类型典型案例,如2017年重庆市纪委共通报224例本市微腐败典型案例,并每周通报全国各级纪委查处的典型案例共计1072例[7]。三是完善信访举报制度,中纪委网站首页开设“我要举报”窗口,并公告举报指南和举报查询通道,使广大民众实现一键举报,重大节假日还会有短信提醒。四是推行一案双查制度,发现问题线索,在查处当事人的同时,倒查、追究相关领导人的责任,强化压力传导机制。五是开展专题学习与廉政教育,从八项规定到三严三实、两学一做、反腐纪录片等,不断提高党员党性修养,培育风清气正的党内文化。此外还有落实一岗双责制度、责任倒查制度,促进问责,层层压实责任;灵活运用监督执纪“四种形态”,抓少数关键;“软预算”向“硬预算”转变,减少自由裁量权,杜绝小金库;借助互联网时代,开展“互联网+”反腐、大数据反腐,打造反腐天网,促使反腐无遗漏;开展函询、约谈,抓早抓小等。通过多措并举,实现“微腐败”源头治理、综合治理,实现标本兼治。
  图3:中央纪检监察部网站通报的各省违反中央八项规定精神问题“微腐败”典型案例数
  (图略)
  图4:中央纪检监察部网站每月通报群众身边的“四风”和腐败问题的案例数
  (三)社会监督途径便捷化、网络化、长效化
  十八大以来,纪委监察执纪追责以问题线索的发现为前提,推进监督途径的多元化,尤其是公民监督、社会监督渠道的拓宽,大大提升了违规违纪的曝光机率。在这一背景下,各地纷纷建立信访部门,专门处理群众信访事件;开通举报热线,公民随时可以通过拨打电话检举、揭发身边党政人员“微腐败”问题;巡视组通过定期巡视、专项巡视的走访调查更是可以实现民众举报“零程序”。此外,新媒体背景下,公民在网络领域的另类话语权为党创新社会监督路径提供了方向。2013年9月,中央纪委监察部网站正式上线,开辟了民意直达纪委的“绿色通道”,此后又相继开通了“客

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【注释】                                                                                                     
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  {6}中央纪委监察部网站.五年来纪检监察机关落实中央八项规定精神、纠正“四风”工作综述[EB/OL].(2017-12-04)[2017-12-07].http://www.ccdi.gov.cn/yw/201712/t20171205_113104.html.
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