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【期刊名称】 《政治与法律》
《关于违反欧盟及其成员国竞争法的损害赔偿诉讼若干规则的指令》之评析与借鉴
【作者】 林燕萍俞胜杰【作者单位】 华东政法大学华东政法大学
【分类】 国际经济法
【中文关键词】 欧盟竞争法;私人实施;损害赔偿;欧盟指令
【文章编码】 1005-9512-(2016)11-0116-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 11
【页码】 116
【摘要】

2014年11月,欧洲议会签署了欧盟竞争法的最新立法即《关于违反欧盟及其成员国竞争法的损害赔偿诉讼若干规则的指令》,该指令要求各成员国在2016年11月27日之前完成国内法的修改和转化任务,以使各成员国在反垄断损害赔偿诉讼领域的国内法规则基本一致。该指令是一项具有里程碑意义的立法,它将有效推进欧盟各成员国损害赔偿制度的统一,维护有效市场竞争和促进消费者权利保护。我国反垄断法私人实施制度长期以来名存实亡,可以借鉴欧盟竞争法中的转嫁抗辩制度和证据开示制度来推进其实施。

【全文】法宝引证码CLI.A.1241106    
  
  近年来,欧盟竞争法的发展令人瞩目。2013年欧盟竞争法取得了两个里程碑式的成果:一是本世纪初通过的《第1/2003号条例》,经过十年的实施,终于发挥了重要作用;[1]二是欧盟委员会通过了关于反垄断损害赔偿行动的指令建议案。自2004年以来,在欧盟委员会的持续推动下,欧盟竞争法的私人实施制度取得了实质性的进步。2014年11月底由欧洲议会大会签署的《关于违反欧盟及其成员国竞争法的损害赔偿诉讼若干规则的指令》(以下简称:《损害赔偿指令》),[2]是欧盟调整私人实施竞争法制度的最新立法成果。欧洲议会和欧盟理事会在2014年11月26日签署了这一二级立法,并在2014年12月5日将其发布于《欧盟官方公报》,要求各成员国必须在2016年11月27日之前完成对该指令的转化任务,使得各成员国在反垄断损害赔偿诉讼领域的国内法规则基本一致。《损害赔偿指令》共设七章,即“对象、范围和意义”、“证据公开”、“国内竞争主管机构或法院认定效力、时效期间和连带责任”、“过高要价的转嫁”、“损害定量”、“经双方同意的争议解决”和“最后条款”。笔者于本文中从立法背景、指令内容、与相关法律的关系、欧盟竞争政策的发展等方面,对该指令进行解读与评述,并借鉴其相关制度对我国竞争政策的制定和竞争法的实施提出若干建议。
  一、《损害赔偿指令》的产生背景
  2004年5月1日开始实施的《第1/2003号条例》使欧盟竞争法的实施迈上新台阶。同时,在欧盟范围内因违反竞争法而提起的损害赔偿诉讼并未大量出现。欧盟委员会委托阿舍斯特律师事务所对整个欧盟私人实施反垄断法的现状进行研究。通过详细的数据统计,该律师事务所提交了研究报告,认为欧盟25个成员国(当时保加利亚、罗马尼亚和克罗地亚三国还没有加入欧盟)现有的竞争法损害赔偿制度所呈现的是一种“异常多样化”(astonishing diversity)和“非常欠发达”(total underdevelopment)的状态;[3]欧盟竞争法领域的受害人在法庭上获得损害赔偿存在着程序上的障碍,最大的障碍在于各成员国国内反垄断的民事诉讼程序性规则不尽统一,从而无法在欧盟范围内对遭受垄断损害的当事人给予平等保护以保障内部市场的公平竞争。由此,制定一套统一适用的反垄断损害赔偿规则被提上欧盟委员会的议事日程。
  经过对各成员国受害人的求偿条件和便利受害人损害求偿诉讼的各项措施的比较和分析,欧盟委员会于2005年12月19日发布《违反欧共体反托拉斯规则的损害赔偿诉讼绿皮书》(Green Paper on Damages Actions for Breach of the EC Antitrust Rules,以下简称:《绿皮书》)。《绿皮书》制定的目的在于清查建立一套适合欧盟的损害赔偿机制的主要障碍,为后继诉讼(follow-on actions)和独立诉讼(stand-alone actions)分别提供不同的解决方案。[4]《绿皮书》主要讨论了证据公开、归责原则、赔偿原则、转嫁抗辩、集体诉讼、因果关系规则等问题。
  《绿皮书》一经发布就得到了国际社会的广泛关注,截至2006年4月21日,欧盟委员会总计收到了140多份反馈意见,欧洲议会和欧洲经社理事会分别出台了针对《绿皮书》的意见和决议文件,以促进相关问题的深入讨论。2006年10月20日,欧洲经社理事会发布了一份关于《绿皮书》的意见。[5]该意见肯定了欧盟委员会在促进违反竞争法损害赔偿诉讼方面的不懈努力,支持在欧盟层面为反垄断损害赔偿诉讼提供更多的便利。2007年4月25日,欧洲议会发布了一份有关《绿皮书》的决议,[6]主张欧盟委员会尽早出台一份具备更多具体措施的“白皮书”。该决议对集团诉讼的必要性、损害赔偿的种类和量化问题以及转嫁抗辩和诉讼时效等具体问题进行了进一步设想。欧洲议会建议欧盟委员会与各成员国的国内竞争主管机构紧密合作,为欧盟境内的个人或商业主体提出的反垄断损害赔偿请求扫除制度上的障碍。如有必要,欧盟委员会可以启动立法程序来扫除这些障碍。
  经过一年多的酝酿,2008年4月2日,欧盟委员会公布了《违反欧共体反托拉斯规则的损害赔偿诉讼白皮书》(White Paper on Damages Actions for Breach of the EC Antitrust Rules,以下简称:《白皮书》),《白皮书》旨在确保所有受害人通过真正有效的损害赔偿机制获得充分赔偿。与之前的《绿皮书》不同的是,《白皮书》明确了三大基本原则:充分赔偿原则(principle of full compensation)、[7]真正的欧洲模式(genuinely European approach)、[8]辅助性原则(Subsidiarity)。[9]在以上指导原则的基础上,《白皮书》延续了《绿皮书》所涉及的议题,围绕着间接购买者(Indirect purchasers)的诉讼地位、集体救济机制(Collective relief mechanisms)、过错要求(Fault requirement)、赔偿范围及其定量(Quantification of harm)、转嫁抗辩(Passing-on defence)、诉讼时效(Limitation periods)、宽恕政策(Leniency programmes)、证据公开(Disclosure of evidence)等问题展开了更加深入和细致的分析。《白皮书》一经公布即受到国际社会的广泛关注,无论是欧盟内部还是外部对《白皮书》的看法都不尽一致。[10]例如,美国欧洲商会(AMCHAM EU)担心《白皮书》中许多措施向原告单方面地过分倾斜,可能会导致欧盟委员会所不希望看到的美国式的集体诉讼在欧洲井喷;[11]国际商会(ICC)认为,根据《白皮书》中的制度设计,很可能出现成员国和欧盟之间相互矛盾的处理结果;欧洲律师与法律协会理事会(CCBE)认为,《白皮书》涉及了成员国行政决定的法律拘束力的宪法性问题,在处理这些问题时应当避免对欧洲法律文化产生冲击和影响。至于如何协调欧盟竞争法和成员国法律、在多大程度上借鉴美国式反垄断诉讼制度等问题,《白皮书》未能明确予以表述。
  欧盟成员国国内法中大多规定了违反成员国和欧盟竞争法的行为造成损害请求赔偿的一些规则,但这些规则不尽相同,尤其是证据公开、转嫁抗辩和诉讼时效等方面的规定差异较大。如果涉及跨国反垄断损害赔偿诉讼,某一成员国受害方有可能因不熟悉另一国反垄断损害赔偿诉讼时效的规定,最终超过了诉讼时效而面临对其不利的后果。类似这样的情况将对欧盟内部市场的正常运行产生负面影响。基于此种情况,在既有的两份准备性文件即《绿皮书》与《白皮书》的基础之上制定一套统一的规则被提上欧盟议事日程,其目的旨在使成员国国内法中反垄断损害赔偿诉讼的具体规则得以统一。经过四年的酝酿,欧盟加快了制定指令的步伐。2013年6月11日,欧盟委员会提出提案。
  2014年4月17日,欧盟议会同意欧盟委员会的提案。2014年11年10日,部长理事会通过《损害赔偿指令》,欧盟议会大会于2014年11月底签署《损害赔偿指令》,并要求自《损害赔偿指令》公布之日起2年内,成员国必须完成对国内相关法律的转化工作,使国内法中的反垄断损害赔偿诉讼的具体规则和标准不低于《损害赔偿指令》中的规定。
  二、《损害赔偿指令》的主要内容
  《损害赔偿指令》共设七章二十四条,对证据开示、转嫁抗辩、起诉资格、求偿范围的量化以及经双方合意的争议解决等诸多问题作出了明确规定。
  (一)损害赔偿诉讼原则来自北大法宝
  《白皮书》中确立的充分赔偿(full compensation)原则是指反垄断损害赔偿诉讼应当保证所有的受害人可以获得完全赔偿。为保证《欧盟运行条约》第101条、第102条的有效实施,保证内部市场的正常运行,促进公正赔偿和权利救济将威慑潜在违法者的限制竞争行为,必须建立一套统一适用的损害赔偿诉讼规则。《损害赔偿指令》中对求偿范围、诉讼时效、惩罚措施和连带责任等问题的进一步明确规定有助于充分赔偿原则的全面贯彻。
  1.确立充分赔偿原则
  正如欧盟法院在2001年和2006年两例判决中所明确的那样,受害者的求偿权利是由欧盟法律给予保障的。[12]《损害赔偿指令》第3条第1款规定,成员国应确保成员国因存在违反竞争法的行为而遭受损失的任何自然人或法人,就其损失享有索赔权并且享有获得充分赔偿的权利。欧盟竞争法将自然人也纳入适格原告范围是出于对消费者权利保护的考虑,凡是因垄断行为而遭受损失的,无论是自然人或法人都有获得充分赔偿的权利。这一条是对《白皮书》中确立的充分赔偿原则的肯定,并在立法层面上加以明确。
  2.求偿范围及量化办法
  《损害赔偿指令》第3条第2款规定,受害人应当获得充分赔偿,此种赔偿能够使受害人恢复到如同之前未受到违反竞争法行为影响的状态。因此,充分赔偿权利应当包括针对实际损失和利润损失的求偿权以及支付利息的请求权。这条规定明确了损害赔偿的范围(即受害者应当对所受损害实际价值获得的完全赔偿)包括因违法行为而导致价格上涨所遭受的实际损失、销售额减少导致的利润损失以及相关的利息损失。《损害赔偿指令》中明确求偿范围之后,各成员国将指令的要求转化为国内法,将大大有利于规则的统一性和损害赔偿的可预见性。从实践角度来看,如何评估受害人所受损害的量化是实现完全赔偿原则的一大瓶颈问题。欧盟委员会曾为此专门制定了《关于量化损害赔偿诉讼中反垄断损害的通讯》和操作指南,[13]旨在帮助各成员国国内法庭和当事人完成复杂艰巨的损害量化工作。操作指南从经济学方法、测算技巧和经验三个维度对定量工作提供了指导。
  《损害赔偿指令》第16条规定,欧盟委员会应当向各成员国国内法庭发布指南,以明确如何评估转嫁给间接购买者的过高要价数额。欧盟委员会所提供的一份切合实际且无拘束力的指南将有利于量化反垄断案件的赔偿数额。根据笔者的跟踪研究,在《损害赔偿指令》发布之后,按照其第16条的要求,欧盟委员会正在积极研究如何评估过高要价的转嫁问题,并于2015年的4月21日发布了一份关于过高要价转嫁的调研报告。
  此外,《损害赔偿指令》第17条第1款规定,成员国应当确保认定损害的举证责任和证明标准不会导致损害赔偿权利的行使变得几乎不可能或过分困难。如果原告被证实受到损害但是基于可获得的证据几乎不能或者很难精确地对损害定量,成员国应当确保国内法庭根据国内诉讼程序享有判断损害数额的权利。该指令第17条第3款规定,成员国应当确保在损害赔偿诉讼程序中,国内竞争主管机构可在认为适当的情形下,基于国内法庭的请求,就有关确定损害赔偿额度事宜向国内法庭提供协助。从以上两个条款可以看出,基于欧盟成员国国内民事诉讼程序法的安排,欧盟成员国国内法庭有权对损害定量进行判断,国内竞争主管机构作为反垄断法的公共实施部门,同样有义务基于欧盟成员国国内法庭的请求对损害定量提供协助。《损害赔偿指令》对该问题作出了具体规定,无疑体现了欧盟委员会对损害定量难题的技术性考量。
  3.充分赔偿不具有惩罚性
  欧盟的法律传统和文化有别于美国,欧盟成员国对充分赔偿的认识也不例外。根据美国《克莱顿法》的规定,任何因反托拉斯法所禁止的事项而遭受财产或营业损害的人,不论损害大小,可以获得其损害额的三倍赔偿及诉讼费和合理的律师费。美国的这种兼具强制力和惩罚性的三倍赔偿规则大大增强了原告起诉的动力。与之不同的是,《损害赔偿指令》第3条第3款规定,该指令中的充分赔偿不应导致过度赔偿,无论是惩罚性赔偿、多重赔偿抑或其他类型的赔偿。该规定通过不完全列举的方式否定了所有过度赔偿的情形。《损害赔偿指令》中的充分赔偿原则本质上是一种补偿性规则,遵循“实害填补”原则,即通过填补损失恢复到未受损害的状态,不具有惩罚性功能。
  4.时效期间最大程度地保护受害人
  在侵权事实持续发生或反复发生时,抑或对于受害人不能意识到侵权事实存在的情况下,要想认定时效期间的起始时间是非常困难的。欧盟委员会曾在一份解读《白皮书》主要内容的《欧盟委员会人员工作文件》(SWP)中建议在以下情况下不应开始计算时效期间:(a)在持续或重复侵权的情况下,侵害停止日之前;(b)在受侵害的受害者能合理地被期待获得由侵害者造成的侵害和损害的信息和认识之前。[14]
  《损害赔偿指令》吸收了欧盟委员会的建议,其第10条第2款规定,时效期间自违反竞争法的行为停止且原告发现或者应当发现以下情形之日起算:(a)存在造成违反竞争法的行为和事实;(b)存在因违反竞争法而造成损害的事实;(c)确定的侵权行为人。为最大程度保护受害人,该指令专门设置了时效期间的底线。其第10条第3款规定,成员国应确保损害赔偿诉讼时效期间至少5年。
  5.加害人承担连带责任
  为了使受害人更好地行使充分赔偿权利,《损害赔偿指令》专门规定了连带责任条款。其第11条第1款规定,成员国应当确保通过联合行为违反竞争法的企业对违反竞争法的行为所引起的损害应承担连带责任。这使得企业中的任何一家都必须对损害给予充分赔偿,受损方在得到充分赔偿之前享有请求企业中的任何一家给予充分赔偿的权利。虽然《损害赔偿指令》对加害人是中小企业的情形以及受豁免情形作出例外规定,在一定程度上对连带责任的承担进行了限制,但是一般情形下的连带责任仍然对威慑违法者、保护受害方起到积极的作用。
  (二)证据公开的条件与限制
  在反垄断案件中,能够证明垄断行为客观存在的关键证据经常被隐匿起来,这些证据很多情况下为被告或者第三方所持有,原告在举证环节无法获取足够的证据。这种信息上的不对称性是反垄断法实施中必须解决的难题,同时还需要尽量避免证据过分公开而导致的消极影响的产生。所以,证据公开的条件和限制如何合理设定显得尤为重要。《损害赔偿指令》用整整一章来规定“证据公开”,足见欧盟委员会对这个问题的重视程度。其第5条是证据公开的一般规定,原告如想要求被告或者第三方公开相关证据,需要提供能够充分说明损害赔偿请求是合理的,并且存在有效的事实和证据。其第5条第2款规定,成员国应当确保国内法庭能够要求将形式特定的证据或者基于理性判断而将相关范围尽可能精确、严密地限定在合理且可获得的事实之上的证据才予以公开。其第5条第4款规定,成员国应当确保国内法庭要求证据公开时其具备保护该信息的有效措施。以上规定都是为证据公开所设置的保护性条件和限制。此外,其第6条规定了竞争主管机构案卷中的证据公开的条件和限制,其第7条规定了仅从竞争主管机构案卷中所获证据在运用过程中的限制。
  (三)原告资格与转嫁抗辩
  反垄断私人实施中原告起诉资格问题与被告转嫁抗

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