查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《学术交流》
城市人口与土地管理的精细化问题
【副标题】 兼论北京市城市管理法治创新
【英文标题】 Refinement of Management of Urban Population and Land
【英文副标题】 Concurrently on the innovation of management legalization in Beijing Zhao Yidan
【作者】 赵一单【作者单位】 中国政法大学法学院
【分类】 基本建设法
【中文关键词】 人口管理;户籍制度;土地管理;城市土地国有;城市功能
【英文关键词】 management of population; household register system; management of land; state ownership of urban land; urban function
【文章编码】 1000-8284(2017)11-0086-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 11
【页码】 86
【摘要】 城市的人口与土地管理对于城市治理而言具有重要的意义,城市人口与土地管理的精细化是推动城市法治建设的重要着力点。我国城市人口管理以户籍制度为核心,围绕着控制城市人口规模膨胀的总体目标,经历了由严控户口迁移向有序推进农业转移人口市民化的变迁过程。我国城市土地管理以权属管理为核心,经历了城市土地私有向国有的转变过程。当前我国城市人口与土地管理法治化的核心问题分别是户籍制度改革与合理解释“城市的土地属于国家所有”这一宪法条款。北京市在城市人口与土地管理方面具有自身的特殊性,应当立足于城市功能定位,实现城市人口调控的法治化,同时着力实现首都土地独有的战略价值。
【英文摘要】 The management of urban population and land is of significance to the urban governance. The refinement of management of urban population and land is the key to the progress of urban legalization. At the core of household register, China’s urban population management, targeted by constantly controlling the expansion of her urban population, has gone through a transformation from the strict control of migration to the civilization of rural population. Our management of urban land, focusing the ownership of land, witnesses the conversion from private to state ownership. Currently, the major rule-of-law issues of urban population and land management are the reform of household register system and the proper interpretation to the Article of the Constitution “urban land owned by the state”. Beijing enjoys its features in the management of population and land. The managers should optimize urban function of such management to realize the rule-of-law progress of urban population adjustment, fulfilling the unique strategy of the lands in the capital.
【全文】法宝引证码CLI.A.1241100    
  
  2017年的全国两会上,习近平总书记在参加上海代表团审议时指出:“走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子,是关系上海发展的大问题。”{1}无论是超大城市还是普通城市,都要强化依法治理,善于运用法治思维和法治方式解决城市治理中的难题。城市人口与土地管理在城市治理中具有重要意义,城市人口与土地管理的精细化、法治化是推动城市法治建设的重要着力点。人是城市发展的主体,是城市的灵魂。城市人口管理涉及了人口的出生、死亡、流动和迁移以及健康、教育等多方面事项,城市人口管理的最终目标是对城市的人口规模进行有效的调控。中国作为人口大国,在搞好人口总量调控的同时,做好城市人口的管理服务与调控等人口治理方面的工作更为重要。土地是极其宝贵的自然资源和资产,城市土地除了土地的一般特性外,还突出地表现出扩展性、非生态利用性,以及可逆性差、土地利用价值高、区域选择性强等特性,这就决定了,城市土地管理面临着比一般土地更为严峻的问题,需要从地籍管理、权属管理、利用管理、市场管理等多个方面着力加以推进。
  目前,我国城市的人口与土地管理存在着法制不够健全、法律规定不够明晰、法律实施不够严密等问题。从整体上看,城市人口与土地管理的精细化应当以法治化为着力点,确保有关城市人口与土地的各项决策及其贯彻执行都在法治的轨道上运行,确保城市的人口与土地管理工作以人为本、公正规范,并以法治精神和法治思维转变城市人口与土地的管理方式,最终提升城市治理的整体能力,实现城市整体的持续健康发展。
  一、新中国城市人口与土地管理的历史沿革
  (一)新中国城市人口管理的历史沿革
  我国城市人口管理的一项核心制度是户籍制度,以之作为梳理线索,能够帮助我们更好地厘清我国城市人口管理的历史沿革。新中国成立以来,户籍制度对于城市人口的管理和调控大体经历了三个阶段,这三个历史阶段的分界点是20世纪80年代中期和20世纪末;虽然每个阶段管控方式和力度有所不同,但总体目标“控制城市人口规模膨胀”却是一致的。{2}41
  1951年,公安部发布了《城市户口管理暂行条例》。1953年,政务院颁布了专门指示,对农村向城市的人口流动作出了严厉的限制,并要求各县、区、乡政府和农会向准备或要求进城的农民耐心解释,劝止其进城。在1953年指示的基础上,国家又在1954年和1956年相继颁布了两份指示。在1956年的指示中,强调指出要对农民进行思想教育,预防外流,同时明确规定工厂等相关部门不应私自招收农村剩余劳动力。从1956年12月到1957年12月的短短一年间,国务院及有关部门连续发布了多达9个相关文件。1957年12月18日,党中央和国务院联合发布了第四个专门指示。从这几份专门指示的标题看,由最初的单纯“劝阻”,到“防止”,再到最后的严格“制止”,国家对于农村人口向城市的流动的管理可以说越来越严苛。1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》,以法律的形式正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度,标志着我国城乡二元户籍制度正式形成;与该条例相配套,国家还围绕着票证、就业、社会福利等多方面出台了一系列制度,在这些制度的重重限制之下,农村人口基本上没有可能在城市立足与生存。{2}41
  到了20世纪70年代末,随着家庭联产承包责任制的实施,相关的限制因素都得到了极大的缓解,外部环境的变迁也开始逐渐推动政策的转变;当然,尽管在具体政策层面有所转变,但从整体上看,国家对于人口管理还是采取了一种“严格控制”的态度,虽然这些措施的实际效果相当有限。{2}41-42进入21世纪以来,我国的户籍制度发生了重大变革,确立了新型的户籍管理制度目标,全国大部分省市取消了城乡户口之间的划分,实现了户口登记管理的一体化。2013年全国两会的政府工作报告中提出了户籍制度改革的总体目标,其中尤为引人关注的是“自由迁徙”的提法,这是这一用语自1975年宪法中取消后首次出现在中央正式文件之中。
  (二)新中国城市土地管理的历史沿革
  城市土地管理包含地籍管理、权属管理、利用管理、市场管理等多个方面,其中权属管理是核心,以城市土地的权属问题为线索进行梳理,能够帮助我们更好地把握我国城市土地管理的历史沿革。
  新中国成立之初,城市土地的所有权人获得了政府所颁发的新的所有权证;1954年宪法对城市的私有土地给予了承认和保护,因此在城市中原有的土地所有制大体上没有发生变化,当时的土地改革主要针对的还是农村土地。{3}但是很快政策就发生了变化,1956年中央批转《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》,提出要对城市的私有房产进行社会主义改造。而城市土地真正开始大规模国有化是在“文化大革命”期间。1967年,原国家房产管理局、财政部税务总局在一份答复[1]中对1956年《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》的适用范围进行了扩大解释,使得所有的城市土地都被纳入到国有化的范围之中。1982年《宪法》10条第1款明确规定“城市的土地属于国家所有”。至此,城市土地的国有制正式在宪法层面确立下来。
  当然,由于经济体制改革的持续推进,宪法规范与社会实践之间的落差开始逐渐显现并扩大,当这种落差已经扩大到宪法规范必须正视社会实践的功能空间之时,宪法的修正就是不可避免的了。1988年的宪法修正案删除了土地不得出租的规定,并规定土地使用权可以依法转让。基于新的宪法规范,《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990)、《城市房地产管理法》(1994)、《土地管理法》(1998修订,2004修正)等一系列法律法规相继出台或修改,对城市土地出让、土地有偿使用等制度作了较为全面的规定。国务院还于2001年和2002年相继发布了两个有关国有土地管理的规定,确立了国有土地的市场配置制度。至此,现行的城市土地管理制度基本确立。
  二、当前我国城市人口与土地管理法制及其实施情况
  (一)当前我国城市人口管理法制及其实施情况
  十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出创新人口管理、加快户籍制度改革,并从放开落户限制、推进公共服务、完善转移支付等方面提出了原则性要求。
  为了落实上述要求,国务院于2014年7月发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,其中提出了四条基本原则,一是要积极稳妥、规范有序,二是要以人为本、尊重意愿,三是要因地制宜、区别对待,四是要统筹配套、完善保障。在这四条基本原则基础上,该意见围绕着调整户口迁移政策、创新人口管理、切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益等方面提出了具体的政策意见。
  围绕上述政策意见,各地陆续出台了配套性的户籍制度改革方案。截至2016年4月,已经有29个省份出台了改革方案,大都明确提出取消城乡户口的区分。在户口迁移方面,各地均放宽或放开了城市落户的限制,有的省份改革的力度和范围甚至超过了国务院发布的意见,例如四川提出全面放开大中小城市和建制镇落户限制,山西提出全面放开建制镇和中小城市落户限制,贵州也提出全面放开中小城市和建制镇落户限制。
  在创新人口管理方面,国务院2015年11月公布了《居住证暂行条例》,为居住证持有人提供了各项基本公共服务和便利,并明确了政府及相关部门的服务职能。根据国务院的统筹计划,居住证改革的总体目标是缩减持证人与户籍人口在享受公共服务方面的差别,最终以居住证制度取代户籍制度。
  (二)当前我国城市土地管理法制及其实施情况
  当前我国城市土地管理法制形成了一个以《宪法》10条第1款“城市的土地属于国家所有”之规定为统率、以《土地管理法》等法律为核心、以《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等行政法规和《建设项目用地预审管理办法》等部门规章为配套的体系。
  我国城市土地管理领域中的诸多现实矛盾最终都可以追根溯源至“城市的土地属于国家所有”这一宪法规定。有学者从四个方面指出该规定存在着巨大的不确定性:第一是“国家所有”的含义不明,第二是“城市”的内涵与外延不明,第三是“城市”的时间维度不明,第四是“城市”与同为宪法层面概念的“市”之间的关系不明。{4}170-171
  迄今为止,大量的学者试图对这一宪法规定进行解释,总结起来目前主要有四种解释方案。第一种解释方案出于某些目的而赋予该规定以近乎无限的溯及力和延展力,认为该规定把所有时间维度内的城市土地均化为国家所有。第二种解释方案在时间维度上进行了限制,认为应当以1982年宪法制定之时为限,其后的城市土地必须经过法定的征收程序才能变为国有。{5}第三种解释方案认为该规定所称的“所有权”并不是一种实质的所有权。{6}第四种解释方案与第三种有些类似,它强调了公法上所有权与私法上所有权的不同。应当说,这四种解释方案都有一定的道理,但也有各自的缺陷。可以看出,为这一宪法规定寻找一种能够兼顾规范立场和实践立场的合理解释方案

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}霍小光.习近平参加上海代表团审议[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2017-03/05/c_1120571919.htm?location=35.
  {2}冯晓英.城市人口规模调控政策的回顾与反思——以北京市为例[J].人口研究,2005,29(5).
  {3}杨俊峰.我国城市土地国有制的演进与由来[J].甘肃行政学院学报,2011,(1):101-102.
  {4}程雪阳.论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释[J].法制与社会发展,2014,(1).
  {5}陈沉.正确运用“城市的土地属于国家所有”[J].资源导刊,2012,(3):41.
  {6}张千帆.城市土地“国家所有”的困惑与消解[J].中国法学,2012,(3):186.
  {7}程雪阳.“缩小征地范围”需要靠法治落实[EB/OL].http://opinion.caixin.com/2014-11-26/100755619.html.
  {8}马怀德.修改《户口登记条例》重在“解绑”[N].新京报,2013-06-08(B04).
  {9}新华网.习近平在北京考察就建设首善之区提五点要求[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/26/c_119519301.htm.
  {10}张翔.包容的首都:国家象征与国家整合——在第二届“首都十大杰出青年法学家”表彰会上的发言[EB/OL].(2016-12-19).http://www.calaw.cn/article/default.asp? id=11869.
  {11}白天亮.谁是城市多余的人[N].人民日报,2010-09-30(17).
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
本篇【法宝引证码CLI.A.1241100      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多