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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
资源影响评价及其立法模式选择初探
【作者】 黄锡生蒋杉秋【作者单位】 重庆大学法学院{教授,博士研究生导师}
【分类】 立法学
【中文关键词】 资源影响评价;环境影响评价法;立法选择
【期刊年份】 2014年【期号】 2
【页码】 26
【摘要】

因为资源本身具有有用性、稀缺性、公共性和社会性等特殊属性,使得资源在一国战略发展中的地位日益提高,所以我们实有必要对重大项目开展资源影响评价。资源影响评价,即是在某项重大活动开始前,对其可能对资源造成的影响进行评价,包括之前的调查、预测和评定,也包括之后提出对策或解决方案。就资源影响评价的制度设计而言,在我国现有立法体系下,可考虑修改《环境影响评价法》,建成更为科学合理的环境资源影响评价制度,并从评价对象、评价内容、公众参与、司法审查等环节上对现有制度加以完善。

【全文】法宝引证码CLI.A.1184943    
  几千年来,随着人类社会的不断发展,在人类利用资源能力提高的同时,人口数量也大为增加,资源已不再像人类社会初期般可以任求任取,而到了不得不规划利用的时代。在环境与资源保护法领域,“环境”与“资源”一直是两个难以截然分开的概念,但二者又并非能完全重合,保护环境的行为并非都定然能很好地保护资源。进入21世纪后,人类的生存和发展越来越离不开各种资源,因资源所爆发的战争也屡见不鲜,保护资源迫在眉睫,对各项活动可能对资源产生的影响进行评估也就显得很有必要。
  一、资源本质属性探究
  资源本身具有有用性、稀缺性、公共性和社会性等特殊属性,正是因为这些特殊属性,使得如何节约资源并提高资源利用率成为了各国政府最为关切的问题之一。因而在探讨资源影响评价的相关问题前,实有必要先对资源的本质属性做简单探究。
  (一)有用性
  有用性,顾名思义,就是对人类有用;换句话说,是可以使人类福祉增加的。这是资源与生俱来的第一大特性,因为如果对象不具备有用性,就不能称其为资源。比如石油,在人类活动需要它以前,它一直静静趟在地下,没人认为它是有用的资源;但随着工业发展,尤其是汽车的普及,石油变得炙手可热,为争夺这项宝贵资源甚至发生了数次战争。许多以前不是资源的东西随着人类社会发展而逐渐变成人类所需的资源;相反,一些以前是资源的东西随着更佳替代物品的出现而逐渐失去有用性,而不再称其为资源。但总体而言,随着人类社会的进步,资源范围已越来越广,资源种类也越来越多,现在我们不仅需要自然资源,还需要社会资源。广义说来,人力、物力、财力各种对人类有用的生存、生活要素都属于资源,而资源首先具有的一大特性也即有用性。在各种资源类型中,自然资源最为复杂,也最易引发争议。以下各特性皆主要针对自然资源而言。
  (二)稀缺性
  资源稀缺性,是指在一定时间和空间范围内,资源总量与人类需求不对等,资源范围、种类、数量等都无法满足人类需求。自然资源尤其具有稀缺性。大地山川看似总量庞大,但往往再生周期长,甚至不可再生;而一些高山深海的资源,即使数量庞大,以人类现有技术也无法加以开采利用。典型的,如人类赖以生存的水资源,现在工业发展越来越离不开的矿产资源,甚至是人类踩在脚下最普遍不过的土地资源,现在都十分稀缺。而资源数量在减少的同时人口数量却在不断增加;有用却稀缺,正是资源向人类提出的一大难题。当今世界各国无不想尽办法保护资源、储存资源和争夺资源。既然不能无限量索取,便只能通过规划尽量合理地使用。这显然需要政府从宏观上进行总体把握。
  (三)公共性
  公共性是从所有权角度阐释的资源特性,是指某一特定范围内的社会成员共同享有资源所有权,包括对资源的占有、使用、收益和处分的权利。自然资源往往经过大自然成百上千年的艰辛孕育,是大自然赐予人类集体的礼物,归为某一个人的私有财产显然是不合理的。而将权利具体化,阳光、空气、水等自然资源也无法切割为个人所有,个人在权利的行使上也不具备可操作性。因而法律往往规定自然资源为国家或集体共同所有。但集体在权利的行使上也具有相当的复杂性,尤其我国经历几次农村体制改革后,历史遗留问题繁多,集体有权有时甚至近似于集体“无权”,非常不利于提高生产效率。为解决这一现实问题,法学界一般主张将资源的占有权与使用权分开行使,但这并不妨碍资源本身的公共性特征。作为大自然恩赐给人类的礼物,那些企图将自然资源据为已有的行为都是应受谴责的。
  (四)社会性
  资源社会性是指资源为全体社会成员共同享有,对资源的开发利用应当以增进全体社会成员的福祉为目的,任何人只有节约和合理利用资源的义务,而没有浪费资源的权利。这里的“共同享有”是超脱于所有权概念之上的,具体说来有两点含义:第一,空间上来说,在某一特定范围内,特定群体对资源所享有的所有权只是权利的特定化,具体化,为的是资源能得到更好的开发利用;从全局来看,资源整体上仍该是全体社会成员共同享有,一个地区对资源的使用不能以牺牲另一个地区的利益为代价。第二,时间上来说,资源为当代人所有仅仅是当代人对资源的临时占有,从长远来看,资源要在所有社会成员间流动,资源的权利主人不只包括当代人,也包括后代人。[1]自然资源作为全人类的共同遗产,会在不同代际间继承,但却不能作为家族私有财产仅为家族成员继承。以上两点表明,即使当下法律意义上的资源所有人,也没有浪费资源的权利。因为资源本身的稀缺性和公共性特征,资源不能被简单地视为私有财产,任何人只有节约和合理利用资源的义务,而没有浪费资源的权利,对资源的使用一定以使社会的整体福利增加为目标。
  二、资源影响评价的含义
  既然资源有用而稀缺,又具有公共性与社会性特点,我们就很有必要对资源的使用进行合理规划,在一些工程上马前综合评估其可能对资源造成的影响。以“森林重庆”工程为例,在建设“森林重庆”的过程中,重庆大肆从毗邻省市运购树苗及高大树木,这项工程看似对环境有益无害,但从全局上考虑,这种大肆运购树木的方式是否会对输出省市的资源总量造成影响?短期内密集栽树的方式是否符合自然资源规律?这是否就是资源的最优配置方式?还有无更好替代方案?这些都是我们从保护资源角度应该考虑探究的问题。以下需要厘清的就是资源影响评价的含义。
  (一)资源影响评价
  资源影响评价,简单说来,就是指在某项重大活动开始前,对其可能对资源造成的影响进行评价。而具体说来,这种评价包括之前的调查、预测和评定,也包括之后提出对策或者解决方案。以资源影响评价的评价对象为标准,对资源影响评价的理解有狭义与广义之分。
  一般狭义的理解,资源影响评价的评价对象仅限于具体项目。每项工程,操作方式不同,也许能达到相同效果,但所消耗的人力、物力却大为不同。从优化资源配置的角度考虑,每项工程在招标论证时都该有不只一种实施方案参与讨论。资源影响评价的目的并非是单纯地肯定或否定某个方案,而是要在建议方案与众多替代方案中,选择出能够以最优资源配置达到既定目标,且在各方面现实条件下切实可行的方案。[2]
  而广义说来,资源影响评价的评价对象是所有可能对资源产生负面影响的重大活动,包括政策、立法和具体项目等。这种理解分歧其实跟环保技术水平及立法水平有关,欧美发达国家评价对象所涵盖的范围就更为广阔。而关于评价对象的问题后文还将进一步论述。
  (二)资源影响评价与环境影响评价
  环境影响评价由来已久,早在1969年,美国国会就通过了《国家环境政策法》,首次将环境影响评价作为一项法律制度确定了下来。但迄今为止,世界各国却并没有单独出台过类似的资源影响评价制度。究其原因,跟“环境”与“资源”本身含混不清的概念有关。有学者认为,资源无法从环境中独立出来,环境影响评价也势必包含资源影响评价。但在中国环境与资源保护法学界,保护环境主要针对污染防治问题,保护资源主要针对节约资源和提高资源利用率问题,二者并不能简单画等号,环境影响评价也就无法完全包含资源影响评价。另一方面,从相关法律法规来看,现实情况也是如此。
  二者出发角度不同,包括测量方法、评价标准、参考因素等均有差别。对资源影响的评价不只应包括自然资源方面,也应包括社会资源方面。怎样优化资源配置,以花费尽可能少的人力、物力、财力是资源影响评价所主要解决的问题。而环境影响评价主要考虑的问题是怎样操作对一个地区的环境影响最小,如何将污染控制在最低程度。以上区别主要涉及具体的评价技术问题,需从自然科学层面加以解决。
  而另一方面,二者在制度框架方面却有许多共通之处。首先,二者针对的评价对象基本一致,即各种建设项目、规划等。其次,二者的操作流程也大体相同,事前调查、预测与评定,然后给出合理建议,事后接受监督,并在必要时承担相应责任。更为重要的是二者相互交叉渗透,在对某项活动进行评价时,“环境”与“资源”问题均需考虑,保护环境不能以浪费资源为代价,节约资源也不能置环境污染于不顾。这些紧密联系使得二者难以截然分开。
  (三)从资源影响评价到资源影响评价制度
  对资源影响评价从法律上加以规定,将其程序化、制度化,就成为了资源影响评价制度。具体说来,资源影响评价制度是指为优化资源配置,达到资源最佳利用效果,而在重大活动开始前进行调查、预测和评价,找出最优实施方案的一种制度。
  与资源影响评价相比,资源影响评价制度相当于房屋框架,资源影响评价则是里面具体的填充材料。光有材料.,没有框架,房屋最终也是搭建不起来的;资源影响评价只有被程序化、制度化,才能更为高效地得到实施与执行。二者的主要区别在于从本质上讲,二者分属不同学科领域,资源影响评价属于自然学科领域,指代的是考察、测量、计算、评估等一系列具体科学活动。而怎样将其制度化、体系化,如何通过法律规定相应的操作程序,及有关部门应负的法律责任则是人文学科应该考虑的问题。后文所要探讨的即是在资源影响评价问题上,采用何种立法模式更科学,如何设计制度更合理。
  三、资源影响评价的存在意义及现状
  (一)资源影响评价的存在意义
  随着时代发展,资源在各国的发展战略中占有越来越重要的位置,对各种项目进行资源影响评价是很有必要的。在我国,这是资源本质属性的客观要求,是可持续发展理念下的必然趋势,也是建设两型社会的重要法宝。
  1.是资源本质属性的客观要求。对各项目进行资源影响评价,很大程度上是因为资源本身所具有的独特属性。如前文所述,资源本身有用而稀缺,随着人类社会的不断发展,人类对资源的依赖性越来越强,资源总量减少的同时人口数量却在持续增加,资源储量也就显得越来越不足。为了发展的长远,当今世界各国都在积极研究如何节约资源和提高资源利用率,对资源的使用从整体上进行合理规划正是达到这种目的的有效手段之一。
  而另一方面,因为资源具有公共性与社会性,尤其是社会性,任何人,即使是暂时对资源拥有占有权、使用权的人,都无权浪费资源。但现实生活中,使用资源的人可能受地域和时代的局限,不自觉就会产生浪费资源的行为。为避免这种不自觉的浪费行为和杜绝恶意的浪费行为,在重大活动开始前,考量其在全社会范围内对资源可能产生的影响实有必要。资源影响评价的存在是合理且合法的。反过来说,进行资源影响评价实是资源本质属性的客观要求。
  2.是可持续发展理念下的必然趋势。自1972年在斯德哥尔摩的环发大会上被正式讨论后,可持续发展理念被越来越多的国家认可和

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