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【期刊名称】 《中国法学》
依宪治国 继往开来
【副标题】 纪念现行宪法颁布实施20周年【英文标题】 Promulgation and Implementation
【英文副标题】 In Memorating the 20th Aniversary of Current Constitution’s
【作者】 张春生【作者单位】 全国人大常委会法制工作委员会
【分类】 中国宪法【期刊年份】 2002年
【期号】 6【页码】 5
【摘要】

今年是现行宪法颁布实施20周年。20年来现行宪法适应、见证了中国社会的改革开放,是一部与时俱进的宪法,为依法治国建设社会主义法治国家提供了有力的宪法依据,在保障公民基本权利等方面发挥了积极有效的作用。在纪念现行宪法颁布实施20周年之际,我们特邀部分宪法学者以笔谈形式,对一些宪法学的实践与理论问题进行回顾、探讨与反思,以期进一步促进宪法学的发展。

【全文】法宝引证码CLI.A.12136    
  宪法和现行立法体制
  经过二十多年的努力,我国已初步建立起以宪法为基础的社会主义法律体系。广义地说,这个法律体系是以宪法为基础,包括法律、行政法规、地方性法规以及民族自治地方的自治条例、单行条例等在内的整体和谐一致的各类法的规范的总称。现在看得很清楚,这个法律体系的逐步形成,对于新时期国家的改革、发展和稳定起着重要的规范、推动和保障作用。在纪念现行宪法颁布20周年的时候,应当特别强调的是,这个法律体系的形成,首先要归功于宪法,归功于宪法所确立的立法体制。
  在我国人民代表大会制度下的国家权力体系中,立法权是一项十分重大的权力。确立什么样的立法体制是需要由宪法予以规范的重大事项。从1954年宪法至今,随着形势的发展变化,我国宪法对立法体制的规定也经历了一个发展、完善的过程。
  五十多年来,我国的法制建设走了一条曲折的道路,这当中既有“左”的思想的干扰,也有认识局限的原因。建国之初,我们对单一制大国中立法任务的繁重性、立法体制的多层次性还缺乏充分的实践和认识。1954年宪法法宝作为新中国的第一部宪法,它对立法权的规定是,全国人民代表大会是最高国家权力机关,也是唯一的立法机关。它的职权是修改宪法、制定法律。而全国人大常委会当时没有立法权,它的职权是解释法律、制定法令。国务院也没有制定行政法规的权力,只是有权制定行政措施。这样,根据1954年宪法的设计,国家实行的立法体制是,由全国人民代表大会唯一地行使立法权,全国人大常委会、国务院及其部门以及地方都没有立法权,这个体制可以叫做高度集权的一级立法体制。
  但是,54年宪法实施不到一年的实践表明,国家立法权仅由全国人民代表大会唯一地行使,不能适应国家各项事业发展的需要。从中央一级说,在1955年一届全国人大第二次会议上,作出了决定,授权常务委员会在代表大会闭会期间,制定部分性质的法律,即单行法规。这就使得全国人大常委会从代表大会那里获得了部分制定法律的权力。但是,仅此还不够,由于代表大会存在会期间隔长、开会时间短等原因,在大会闭会期间,根据情况的发展和工作需要,对代表大会制定的法律需要适时地加以修改。因此,1959年二届全国人大二次会议又作出决议,授权常务委员会“对现行法律中一些已经不适用的条文,适时地加以修改,作出新的规定。”这一决议实际上意味着,全国人大常委会又获得了代表大会立法权中的另一部分,即对法律的局部修改权。当然,全国人大对常委会的这两次授权,只是向它的常设机构分出了部分的立法权,并没有改变高度集中的一级立法体制。从地方的角度来说,在实际工作中,中央和地方都感到,只有全国人大一级立法,不能完全适应实际需要。1956年,毛泽东主席在《论十大关系》中提出,处理好中央与地方的关系,对于我们这样一个大国大党十分重要。他指出:“取消大区,各省直属中央,这是正确的。但由此取消地方必要的独立性,结果也不那么好。我们的宪法规定,立法权集中在中央。但在不违背中央方针的条件下,按照情况和工作需要,地方可以搞章程、条例、办法,宪法并没有约束。”这里实际提出了一个地方立法问题。但1957年以后的二十年间,由于“左”的思想的干扰,国家处于不安定状态,这个问题并没有从制度上加以解决。
  对国家立法体制作出重大改革的是现行宪法。现行宪法在新的历史条件下,深入总结历史经验,适应改革开放和社会主义现代化建设,特别是加强社会主义民主法制建设的需要,对最高权力机关与它的常设机关、权力机关与行政机关、中央与地方之间的关系作了调整,在54宪法的基础上,对国家的立法制度进行了重大改革:一是改革了由全国人大唯一行使立法权的体制,规定全国人大和它的常委会共同行使国家立法权。其中,刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律由全国人大制定和修改,而全国人大常委会则制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的法律。这个改革的出发点是,全国人大是最高国家权力机关,统一行使国家权力。但是,全国人大代表多,会期间隔长,不便经常性地行使职权。而随着改革开放的稳步推进,立法工作已经成为一项经常性的国家工作,为更好地发挥国家权力机关的作用,需要将原来属于全国人大的部分立法职权交由它的常委会行使。二是适应改革开放、经济建设中纷繁复杂的行政管理工作的需要,规定国务院有权根据宪法和法律制定行政法规,国务院各部、委员会有权根据法律和行政法规,在本部门的权限内制定规章。这样,在中央层面的国家政权体系中,最高权力机关和最高行政机关之间的立法权限也有了基本的划分。三是在中央与地方之间,改变了中央一级的立法体制,确立了新的地方立法体制,第一次赋予了地方立法权。

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