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【期刊名称】 《北方法学》
污染源普查:官方主导抑或排污方主动申报
【副标题】 评《全国污染源普查条例》及其实施方式
【英文标题】 On Census of Pollution Source:Government-leading or Declared by Pollutant Discharging Organizations
【英文副标题】 Review on the Regulations on the State Census of Pollution Source and the Implementation
【作者】 熊建明【作者单位】 南昌大学
【分类】 环境程序法
【中文关键词】 污染普查;《条例》评介;政府主导;主动申报;部门抽查
【英文关键词】 census of pollution source;review on the Regulations;government-leading; active declara-tion;spot-—check by relevant departments
【文章编码】 1673-8330(2010)02-0093-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2010年【期号】 2
【页码】 93
【摘要】

全国性污染源普查—覆盖全国范围内全部污染源的调查—是必要的。但如何普查才能使效果既显著、花费又最低则是必须考虑的首要问题。《全国污染源普查条例》所规定的普查方式与本文设计的调查流程具有相同的机理:信赖排污方,相信其填报数据的真实性。但是前者调查成本远远高于后者,而调查效果和效率都不及后者。因此需要彻底反思现有的普查体制,废止该实施方式。

【英文摘要】

It is rather necessary to carry out a national census of the pollution souTce,but the prior con-cern is how to make it effective and at low cost. The census methods chosen by the Regulations and the inves-tigation process designed and suggested by this paper adopt the same mechanism:to rely on the pollutant dis-charging organizations and to trust the accuracy of the data they filled out. But the cost of the former method ismuch higher than the latter, while less effective and efficient than the latter. So it is suggested to reconsiderthe present consensus system,and to abolish the implementation methods.

【全文】法宝引证码CLI.A.1143658    
  2007年10月9日,国务院总理温家宝签署国务院令公布并施行《全国污染源普查条例》(以下简称《条例》)。2007年7月,国务院已在若干个省、直辖市的14个城区开展了普查试点,同年9月,试点工作完成,为2008年2月在全国范围内启动的污染源普查提供了坚实的技术和组织支持。为一项活动先行试点,在试点完毕后,很快出台专门行政法规加以详尽安排和指导,这在中国立法史上是罕见的。
  与这种罕见相匹配的是一项在中国历史上从未有过的大型活动:在全国范围内进行污染源全面普查,其意义也是亘古未有的。中国境内环境质量状况到底怎么样?任何人或机构所见到的只能是局部的或微观的,不可能是全国范围内总体的情况;在总体上把握就需要定量计算,用数据来描述和反映。为此首先就必须设计体系性的关联指标,然后用从各污染源处收集的实际数据加以充实;要确保采集的数据与设计指标间的一致性—这是定量评价全国环境受污染程度的基础性前提,除了设计的指标科学、合理、详尽—可借鉴国外成熟体系外,还必须要求输送的数据在其原始阶段的真实、完整、准确。《条例》适时出台就是为此目标提供尽可能多的法律保障和支持。
  《条例》生效以来,普查还在进行。那么现在评价《条例》的实质法律效果和其调查方式的运行效率应该正是时候。笔者先简要介绍《条例》内容和立法宗旨及调查流程,再分析此流程存在的高成本、非合理等问题,指出并简评其设计机理,还要介绍笔者设计的普查流程,最后得出全文结论。
  一、《条例》内容评介及调查流程的不足
  (一)《条例》内容评介
  1.第一章:普查总体框架
  (1)第1-3条:立法意旨
  普查是对全国范围内的工业污染源、农业污染源、生活污染源、集中式污染处理设施的数量、行业和地区分布,主要污染物种类及排放量、排放去向,各污染治理设施运行状况、污染治理水平和污染治理费用等情况全面彻底的官方掌握;以建立健全重点污染源档案、污染源信息数据库和环境统计平台,为制定经济社会发展和环境保护政策、规划提供依据。那么数据的真实性、准确度和完整性,以及指标体系的科学性是达成此目标的首要条件;同时各污染源在普查前后过程中,一直都在合法或违法排放着污染物,因此要使污染信息在时间维度上具有准确性,以使所定政策和规划符合国情、省(州、市、区、县)情,还必须使相关的污染统计数据与时俱进—及时性亦是保证普查数据基础性功能发挥的内在要求。
  (2)第4-7条:组织原则
  因普查地域范围宽,污染源点多面广且种类繁杂,采集摄取数据量大,数据处理加工任务繁重,完成调查本身既需要大量人力、物力与时间,又需要全社会大力配合与支持,第4—7条就全国污染源普查所需各种资源作了详尽规定:污染源普查由中央统一领导、国务院各部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与—这是普查组织原则,它表明全国范围内首次污染源调查组织体制是中央政府领导和发动、地方各级政府积极参与并组织和领导本区域的调查工作;具体实施在中央由环保部门主导,其他职能部门分工协作,在地方则依照与中央类似的方式展开,上级对下级相关工作进行领导和指导—这是普查实施方式;实施普查所需全部经费列入相应年度财政预算,由中央和地方政府共同负担,按时拨付确保足额到位,实行专款专用、统一管理、封闭运行的原则—这是普查经费来源;因调查一次运用人力物力很大,耗费时间亦很长,且只要各污染源生产与生活情形没有大变,那么普查完毕后,下一年度污染情况是可以预计的,因此普查频度可以适当延长—全国污染源普查每十年一次,就是《条例》所定普查间隔,但它未规定地方范围内的普查频度。第7条进一步确认了政府领导,职能主导,其他部门和社会力量配合辅助的官定普查体制。至于对各种污染源排放信息最为清楚明了的排污方在《条例》总则中只字未提,只是在第二章作为受查对象出现。
  2.第二章一第五章:[1]普查流程实施细则
  《条例》第二章至第五章是实施前述政府主导普查方式的完整手册:第二章确定了政府普查的基本主题,其中第8条、第9条划定了调查对象,也即受访者及受查义务,第10条—第12条是对第3条有关技术层面规定的细化—具体规定了普查的污染源类型和详查内容以及行使技术决策权的主体,第13条是普查实行方法和技术标准;第三章预定了普查过程的操作步骤,第14条—第21条是第4条、第12条和第13条官方主导机制的分级性细则罗列—由中央到乡镇人民政府、街道办事处、村(居)民委员会各公共机构的职责、分工与权限,正式调查则从普查人员入户询访开始,第22条—第26条是普查人员工作守则、各级政府相关部门对普查人员工作成果的尊重与保护;第四章是对采集上来的数据处理与加工的规定以及数据自下而上逐级传输的质量要求与控制;第五章是对整理后的数据权属与使用的规定。
  (二)《条例》的普查流程:官方买单主导,排污方配合
  综观《条例》全文,由政府包揽主办,预付经费并全力以赴,相关排污方在其组织领导下积极配合、被动应对是完成整个普查工作的唯一组织体制。所谓积极配合,乃是因为《条例》规定了排污方在官方指引下积极作为的义务;所谓被动应对,是指污染源普查对象对义务内容没有相应的选择权利,只能按官方事先拟定的表格和项目要求行事。这可以从《条例》以普查对象作主语开头的条款只有第8条有关普查对象定义、第9条和第25条第一款第二句法定义务、第39条法律责任等几处行文结构窥见其义;而在全国,排污方数以千万计。
  (三)流程述评:排污方利益顾虑难消
  《条例》在总体上与国务院2000年1月25日颁布实施的《中华人民共和国国务院第五次全国人口普查办法》的基本原理和操作规程并无实质区别,不足之处是未注意到污染源普查对象是有组织性利益的单位和社会团体,[2]而人口普查的受查对象则是自然人,且调查结果与自然人在实质上并无利害关系。尽管《条例》第35条规定,不得将本次调查所得数据作为非普查目的使用,但如果本次普查所采集整理的数据足以推翻之前的排放情况和相关核准结果,相关执法部门就不能继续沿用过时且极不准确的数据库作为下一次执法的事实根据;而且面对同一污染源,用同样或类似的调查方法与技术标准,前后调查所得结果却大有差异,排除意外,排污方不能不对自己可能涉嫌违法所面临的后果有所顾虑。尽管笔者所列举的可能是少数情况,但排污方为数众多,这个少数的总数也不会很小。另外,各个地方执行国家环境政策的力度和起点不一样,而调查按照同样或类似的标准和方法进行,会使有顾虑的用户增多。这样一来,从中央到地方,国家花大气力所做的全国性污染源普查就极有可能达不到预期目标。立法目标与法律选择的达标方法不一致:越加大投入,越认真地按《条例》规定方式去做,就越有可能与目标值背离。因目标是合理且正当的,那么就需要反思达标方法的可行性。为此需要首先探讨《条例》所定调查实施方式的原理。
  二、《条例》调查方式的核心环节、悖理与原理揭示
  (一)核心环节:数据实地采集
  为说明《条例》所选调查方式的基本原理,笔者重点讨论第二、三章。第二章定义和列举了污染源和污染普查对象及法定义务,界定了污染源类型及各自的调查项目;第三章详细展开本次调查组织的金字塔结构与体制:从中央到地方,从地方完成普查过程每一个具体工作—走访普查对象,采集数据,指导受访者对采集数据按照所定技术要求和标准填写和申报表格。从中央到普查对象,是政府一步步落实调查宗旨,完成调查细目的权力施展历程;从普查对象到中央,则既是数据从分散到集中,规模急剧膨胀的聚集,又是从杂乱无章的堆积到按标准统一整理和加工精细化的显露,还是数据从客观摄取到主观指标体系[3]充实填满,再到分析评估以确认环境污染状况的全过程。
  实现《条例》所定从中央到地方权力行使的目标,需要取得真实、完整、准确的原始数据;从普查对象到中央正是此数据不断上传,也是其不断“失真”、不断失去地方性全局意义[4]的旅程。原始数据的真实、准确、完整,直接关系到后续加工处理数据在环境学上的必要性和科学性,也直接决定普查的意义与影响。普查人员和普查对象面对面,实地接触与指导是产生真实、完整、准确原始数据的唯一环节,因此在《条例》所选调查方式中,它最重要也最核心。此环节处在整个普查金字塔传递结构的最底层,遍布于全国城乡,数量无比庞大,所涉行业极其广泛复杂,领导、管理、组织和指导的工作量异常巨大。在更核心的意义上说,它的原理就是官方主导的普查机制。
  (二)悖理展露:真实性差,代价却不低
  1.监控工业污染源是环保部门平常的工作重心—普查意义不显著
  就每个排污方而言,接受政府法定污染源普查只是某个时段,普查数据和内容都是此时段前本单位污染源的排放信息。这些排污情况,有的是以前就在环保部门有登记或记录的,其中甚至还有专门的监查档案;有的是尚未进入环保局“法眼”,没有或没有完整排污记录,需要通过这次普查建立常规排污档案的;有的是以前不归环保部门主管,但现在要求一并普查,那么其记录可能与环保部门通常的标准和技术要求不完全相符,必须更定的。按“关键的占少数,次要的占多数”的帕累托原理,[5]笔者认为第一种情形是少数中的关键。这关键性的少数实际上就是拥有工业污染源的排污方,是环保部门长期以来日常业务范围所涉及的监控对象,他们应该是影响甚至决定中国环境质量状况的最主要矛盾方;这应该是自明之理,否则公众会质疑环保部门存在的正当性和合理性。当然水污染情形可能有例外。笔者此处重点讨论工业污染源。
  笔者对工业污染源拥有者作如下界定:他们的排放物占全国污染物种类绝对第一,也即最多最全,应有尽有;各污染物排放量占全国污染排放总量绝对比例,也即分量最大;治理污染物设施的数量和运营情况及管理水平,基本反映全国整体或先进水平;建立污染排放档案,进行数据化监控管理,肯定处在治污减排最前列;其环保意识,运用环保法律来保护自身利益的法律意识也是全国排头兵,其中不少还是国家各级环保部门日常工作最主要的行政相对方,与环保部门来往频繁密切—既有猫鼠斗技式的执法游戏,又可能形成猫鼠同盟式的默契,有时甚至可以游说或改变有关环保立法项目或内容。
  按此界定,普查他们应最轻松也最容易:因已有资料积累且所有数据是按照环保部门的技术要求和标准入库建档的。完成普查,只需将既有数据系统成建制地转档建新库即可。环保部门对其辖区内此类排污户的数据也很熟悉,可能其局域网数据库中本来就有,在普查特定期间,也未必能发现其问题,因普查时间和目标所限,也会以处理矫正数据为重,对其处罚则延后。从公众参与的角度看,只能从《条例》第7条和第40条的意旨中可以推导而不是直接读出公众参与的法律根据。即便是借普查专门去找平时难以发现的“漏洞”,除非给予足够的智力、经验、仪器、时间等支持,否则也不会达到目的。
  总之,整个普查过程无非就是既有数据的转移与旅行,至多加上相同数据在不同体系中的转换、核算、校准;普查所用数据指标和体系不可能与平时环保部门一直使用的相差太远,否则对其平常的工作评价就会发生问题,然后在一级比一级大的行政区划中汇总、聚集、处理并评估出结果。对他们而言,普查与平常来自环保部门的指令与要求并无特别之处,因此普查目标与任务无须以普查名义即可得到,否则就是环保部门平常工作之渎职。那么向他们派驻普查人员去获取早已有之的数据体系岂不毫无必要。这就表明,《条例》所定调查方法对他们并不适用,亦即实施无效率。因为面对他们,重要的不是官方开展专项活动,派“兵”去获取专项数据,而是要确保数据在原始意义层面的真实、准确、完整。这个工作不可能通过一项全国性、时效极强的大型调查活动来完成。很显然,功夫还得下在平时监控中。
  尽管《条例》多次强调并要求排污方与环保部门和普查人员积极配合,但实际上,无论是平时监控与督查,还是普查期间数据采录传输、表格填报,环保部门与排污方面对相同事项甚至相同数据,所采取的利益立场与价值趋向始终是不一致的,甚至普查人员相关立场与环保部门也不完全相符—如果普查人员是为了普查暂时从环保系统外借调的,则可能更是如此。所谓配合就会有摩擦,官方费心费力的普查效果就会打折扣。
  2.按行政区划普查—与污染真实不符,间隔过长,资金使用不当
  无论是从调查对象还是从环保部门的角度都可以论证出普查效果不彰显的结果,那么为此而设立的专项财政预算存在的正当性与合理性就值得反思—普查的大量工作和方法都与环保部门平常工作相重叠,为什么还要专门为其平常性的集中活动准备大笔资金?
  另外,按现有普查依行政区划来收集污染源数据本身就不妥:首先,污染源所在地污染情形可能并不是最严重的—尤其是此污染源地处行政区划边际或污染扩散面相当广时,但最严重之地却无权调查,因此数据报上来也不能真实反映此污染源的实际污染效果;其次,污染物若依其自然规律发生转移,又可能发生重叠统计,尽管这种重叠与真实污染情形比较相符,但普查不是按污染影响所及程度和广度,而是按污染源个数来统计的;同样是基于上述两种情形,最后汇集到各省的污染源及污染真实信息并不能完整准确地反映本行政区划的实际污染情况,那么全国性的汇总效果就可想而知。按行政区划来实施普查只是考虑到行政权力介入调查—组织人力、投入物力和经费、落实责任人等—的方便,但是却可能与调查的真正目的相悖,因为污染物分布情况不可能与人为划定的区域相符。
  还有《条例》规定污染源普查频度为每十年一次,这就意味着环保部门评估全国环境质量状况是以每一调查周期的元年所得数据为基础,并且是在大体上假定业已调查过的污染源及其排污情况相对稳定的情况下,或者以统计学上可以容许的误差值来定夺余下九年的质量水平的。很显然,要想保持所有污染源情形十年不变是很困难的,这就要求在其余九年里,环保部门必须进行某种抽检式干预,以确保既有数据体系与时俱进,与“污”同步。也就是说,为保持数据有用,还需要定期地进行常规检查,这使得普查效果不能经受时间的“折腾”与考验。另外,《条例》没有规定省级行政区划的调查频度。其实,在笔者看来,普查频度不宜全国统一,完全可以各省相对错开,以保证十年之内,各省级区划都能轮一遍。这样效果会更好一些。
  3.非工业污染源普查—重点在普查对象的确定与监管体制的理顺
  相对于工业污染而言,农业污染源、生活污染源以及集中污染治理设施和其他产排污染物设施的普查与登记,是此次普查新增的项目,或者说是首次由环保部门主持的调查任务,但并不等于以前农业和城乡建设等主管部门没有调查过,或已经或正在建立污染档案。为建立全国性污染源种类数据库,也便于监控和评价全国范围内整体污染情况,并交由环保部门统一主管,此次国务院将所有能想到的污染源都归结于一起调查,这就是此次新增项目的理由所在,那么为此多一些付出也理所应当。但是否必须采取或唯一合理的方式只能是全国范围内的普查才能满足此等要求?或者进一步追问,是否必须且只有官方全力操办的普查才能达此目标?
  就工作量而言,后一类调查核实任务重,没有统一可行且环保部门习惯的工作方式可供参照,甚至确定拥有污染源的调查对象也困难重重,因为它无既有信息作基础。比方说农业污染源调查,调查对象是以村还是户为单位,村是自然村还是村委会,普查领导小组如何与这些极为分散的单位一一取得联系、传达信息等这些涉及到技术性的细节问题也费思量。经验证明,如果一个活动面对的主体分散在广阔地域,且活动开展之前其数目待定,内容则分很多细目,且每一目具体、详尽又繁多,也即其全部结果和目标的达成完全依赖于复杂琐碎的实施细节,那么越是复杂琐碎的技术性难题,由官方来主导完成的效果就会越差—它毕竟不同于“两弹一星”等有限主体间的协作链可以封闭的项目。也就是说,官方主导并非实施此类项目的最佳选项。另外,表面看来它与前述工业污染源普查存在差异,实则是只要先定好调查对象,将指标体系确定并表格化,理顺数据在部门间移送及申报与督查等关系,那么其后的具体调查工作与程序和工业污染源并无两样,这也可以从《条例》把所有类型的污染源普查方式都适用第二、三章的条文中看出。至于其他非工业污染源普查对象如何认定,《条例》只字未提,因为环保部门没有现成的认定程序。
  (三)机理探寻:信赖排污方
  无论哪种普查,也不论是否由官方主持,若不能对每一数据进行核查,其基本机理只有一个:在无法核实—无法有双重含义:一是做不到,二是即使做到也无必要,因为有更好的替代之法—每一对象每一调查数据的真实性的前提下,数据接收方只能相信对方所报数据的真实性,也就是说,若没有充分证明或正当性怀疑依据,应该也必须推定所有数据是真实、准确、完整的。《条例》所定政府提供资金,包揽、主导并全力操办,排污方积极、被动配合的普查实施方式就是建立在相信调查对象并推定在没有相反证据情形下,所提供的数据都是真实、准确、完整、可靠的这一基本原理上。政府花大气力并不能改变数据真实性的基础和原则,或者说政府所为的与数据真实性并无必然关联,因为政府作为信息需求主体,不能生产数据,至多只是数据的中转站与集散地。
  但是在同一原理之下,为着同一目的,有不同实施进路,这也是无须立证的自明之理。哪一种实施方式相对而言比较可取,就不是一个与原理是否相符的首要问题,而是一个需要进行效率和可靠性比较的技术问题;或者说应该在优先考虑成本与效率、可靠且可行的原则上,多设计几个方案并从中挑选出更为妥当的一个,以减少完成《条例》规定目标的花费

  ······离婚不离婚是人家自己的事

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