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【期刊名称】 《行政法学研究》
论行政诉讼原告诉讼请求对法院的拘束力
【英文标题】 On the Binding Effect of Plaintiff's Claims for Court
【作者】 张松波【作者单位】 东南大学法治政府研究中心{研究员}
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 原告诉讼请求,行政诉讼,拘束力,相对
【英文关键词】 Claims; Administrative proceedings; Binding effect; Relative binding
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 40
【摘要】

诉讼请求是原告权利主张的核心体现,决定着法院审理案件争议的内容和边界,但只有原告的诉讼请求足够具体时,才对法院具有拘束力。实践中,当涉及诉讼请求所确定的诉讼标的、原告撤诉后再次以相同的诉讼请求提起诉讼等情形时,诉讼请求对法院具有强拘束力。由于受到基于行政诉讼监督行政机关依法行政的功能而确立的合法性审查原则的限制,以及受到法官运用利益衡量原则、重大情势变更原则和尊让行政裁量权的影响,诉判往往不能一一对应,法院不得不超出原告的诉讼请求进行裁判,以同时满足保护原告合法权益和保护公共利益的需要,因而此时原告的具体诉讼请求仅对法院具有“牵引”作用,即相对拘束力。

【英文摘要】

Claims show plaintiff's core interests, and also determine the content and domain of a court's jurisdiction. However, plaintiff's claims can be binding only if it is concrete enough. In judicial practice, concrete claims will achieve absolute binding effect in terms of repeated prosecution and object of action. Nevertheless, it is not uncommon that the judge can sometime “ignore” the principle of “No Trial without Complaint”. As a result, the verdict is not in consist with plaintiff's claims. Because administrative proceedings have the responsibility to supervise the governmental organizations carry out administrative management lawfully. What's more, due to the necessity of protecting public interests and changing of the facts, a judge has to hear the case beyond plaintiff's concrete claims. That's to say, disposition principle can only be applied with restrictions. In this sense, concrete claims only possess relative binding effect to court except some special circumstances.

【全文】法宝引证码CLI.A.1260727    
  一、问题的提出
  “从性质来说,司法权本身不是主动的。要想使它行动,就得推动它。向它告发一个犯罪案件,它就惩罚犯罪的人;请它纠正一个非法行为,它就加以纠正;让它审查一项法案,它就予以解释。但是,它不能自己去追捕犯罪、调查非法行为和纠察事实。如果它主动出面以法律的检查者自居,那它就有越权之嫌。”[1]所以,只有原告提起行政诉讼,明确自己的诉讼请求后,法院才能依职权对争议作出裁判,这是法院的中立地位和被动审查的性质所决定的。诉讼请求是原告权利主张的核心体现。[2]不论民事诉讼还是行政诉讼,确定原告的诉讼请求都关系到整个案件的审理思路、方向、内容以及裁判结果,因此是司法活动中极为重要的一个环节。诉讼法理论一般认为,法院的裁判应当严格受原告诉讼请求的限制,依诉请择判,诉判一致,这是诉讼法的一项基本原则。法院不仅在审判的启动上应遵循不告不理原则,并且在法院的一审二审及其它审判程序上也要遵循不告不理原则,该原则的运用应该贯穿于司法裁判活动的始终。[3]但在行政诉讼中,原告的诉讼请求并不能严格限制法院的审查范围。例如,在最高人民法院88号指导案例中,原告请求撤销简阳市政府作出的《关于整顿城区小型车辆营运秩序的公告》和《关于整顿城区小型车辆营运秩序的补充公告》,但法院仅确认上述两公告违法;在38号指导案例中,原告请求颁发学位证,法院判令被告在判决生效之日起60日内组织相关部门对原告的学士学位资格进行审核;在6号指导案例中,原告请求撤销被告作出的行政处罚决定书,但法院在撤销该处罚决定书的同时,还责令被告在一定期限内重新作出行政处理决定。这些案例反映出法院在审理行政案件时,裁判结果并没有完全对应原告的诉讼请求,似乎持较为恣意的态度,导致裁判与原告的诉讼请求之间并没有形成一一对应的关联关系。这是否意味着,在行政诉讼中,原告的诉讼请求并不重要?法院是否可以不受原告的诉讼请求的限制,自行决定案件的审理内容和裁判方式?原告的诉讼请求在多大范围内可以影响法院的审理和裁判?这些问题不仅在理论上未有深入研究,在司法实践中也时常困扰行政法官。
  二、诉讼请求在行政诉讼中的功能考察
  诉讼请求在行政诉讼中具有何种功能,从一定程度上反映了诉讼请求对法院具有怎样的拘束力。
  (一)理论、制度与司法实践对诉讼请求功能的不同认识
  诉讼请求虽然是原告对其主张的一种自我宣示,但从理论研究层面看,法院并不完全受诉讼请求之限制;从立法层面看,原告应依据法律规定提出具体诉讼请求,法院方能受理;从司法层面看,其指明了诉讼标的、划定了法院审理案件争议的范围。
  首先,目前的行政法理论认为,行政诉讼裁判可以适当超越诉讼请求。从理论研究看,民事诉讼要求法院严格依照诉讼请求审理案件,但行政诉讼则不同,法院可以超越原告的诉讼请求。[4]行政诉讼脱胎于民事诉讼,有相当数量的制度具有一脉相承的渊源,但在诉讼请求的问题上,两大诉讼却各有特点。民事诉讼中,法院只能对当事人行使特定诉讼权利的行为进行形式审查,以确定当事人是否实施了诉讼法上的“处分”,一旦确定就应当尊重当事人的这一决定,并在此基础上作出裁判。既然法院无权干预当事人在民事实体法领域对于实体权利的处分,因此其同样应当尊重当事人在诉讼中通过行使特定诉讼权利对实体权利进行的处分。[5]换言之,法院裁判范围应受当事人诉讼请求的限定,是处分原则的基本内容之一。根据处分原则的要求,当事人的诉讼请求对于法院裁判具有决定意义,法院既不得超出当事人的诉讼请求作出裁判,也不得漏判当事人的诉讼请求。“法院为判决时,即应依当事人应受判决事项之声明,于主文中为适当之记载,声明事项全部容许者,依其声明在主文中谕知全部胜诉之判决,声明事项一部容许者,在主文中应为‘原告其余之诉驳回’或‘其余上诉驳回’之判决。判决主文与当事人声明有密切关联,‘应受裁判事项之声明’应为法院裁判之对象,乃为无可争论之事项。”[6]然而,在韩国有一种以确保行政的合法、妥当性的行政自我控制功能为重点的理论,主张行政审判的审理和裁决不能适用不告不理或禁止不利变更原则。[7]德国法院审理行政案件要依据原告的诉讼请求,但可以在诉讼请求范围内进行职权调查,因而不受诉状文本的限制。我国台湾地区的行政诉讼理论认为:“在一切涉及实现公共利益之诉讼程序,则应受职权探知主义之支配,亦即基于公共利益之维护,法院有权限亦有义务不顾当事人之陈述及行为或证据声明,而应依职权探知事实,并纳入辩论及确定实体的真实。”[8]在我国行政诉讼中,行政诉讼的目的是监督行政,则法院应围绕行政行为的合法性进行审查,原告起诉什么并不重要,[9]故处分原则显然也未得到严格执行。
  其次,目前的法律制度仅将诉讼请求作为起诉要件来对待。诉讼请求属于起诉要件。原告的起诉须符合法律规定的所有要件,其中之一就是“有具体的诉讼请求”。那么,什么才是“有具体的诉讼请求”?以前法律法规并没有对此作出明确规定,司法实践中主要靠法官予以个案探索。2018年2月8日,最高人民法院发布实施了法释[2018]1号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)。该司法解释在第68对“有具体的诉讼请求”进行了列举加概括式的规定。如果原告的诉讼请求不符合上述规定,会面临什么样的后果呢?显然,诉讼请求不明确,法官就无法得知原告的确切主张,也就无法审理案件。因此,法院有义务向原告进行释明,查明其准确的主张。如果原告对诉讼请求进行变更后,法院依然无法知晓具体的诉讼请求的,可直接裁定不予受理或驳回起诉。由此可见,具体的诉讼请求对原告起诉的受理与否至关重要,直接关乎着提起的诉讼能否敲开法院大门的问题。
  再次,从司法实践看,法院往往依照但又不局限于原告的诉讼请求进行裁判。既然诉讼请求是行政诉讼的敲门砖,却又不严格执行处分原则,那么法官在审理具体案件时,如何依据起诉人的诉讼请求恰当地作出裁判呢?根据笔者多年从事行政审判的经验,主要有以下几种处理方式:一是原告诉讼请求不明确的,裁定不予受理或驳回起诉;二是根据原告诉讼请求的指引,对被诉行政行为进行全面的合法性审查,在支持原告诉讼请求的同时,超出原告的诉讼请求作出判决;三是根据原告诉讼请求的指引,依照法律关于不同判决类型适用的条件,作出与原告要求不一致的判决,但实质上却支持了原告的诉讼请求。
  (二)厘清诉讼请求概念基础上对诉讼请求功能的剖析
  之所以理论研究、立法规定以及司法实践对诉讼请求的认识不一,究其根源在于三者对诉讼请求的功能认识角度不同以及对诉讼请求概念的理解不同。在理论界,人们对于诉讼请求的含义的认识也是众说纷纭。到目前为止,人们尚不能对诉讼请求的内涵达成共识,在理论和实践中使用这个概念的时候,其内容往往是各有所指,比较混乱。有人认为,诉讼请求是“原告以起诉的方式,通过受诉法院向被告提出的实体权利主张。”[10]也有人认为,“诉讼请求是原告以诉讼标的为基础提出的具体实体权利请求,即诉讼请求是指原告所要追求的实体上的具体法律地位或者具体法律效果的诉讼主张。具体实体请求即原告行使诉权或提起诉讼所欲获得的具体的实体法律地位或实体法律效果,构成了诉讼请求的实体内容。”[11]还有人认为,诉讼请求是指当事人在诉讼过程中根据诉讼标的向法院提出的具体权益请求。[12]上述观点中多数人认为诉讼请求与实体权利紧密相连,是诉讼过程中实体权利在当事人主观上的反映。笔者认为,与民事诉讼实行谁主张谁举证因而诉讼请求除应包括具体权益主张外还应包括具体的事实和理由不同,行政诉讼实行被告负举证责任的规则以及法院可以依职权调查,因而行政诉讼的诉讼请求是指原告向法院提出并请求法院支持的具体权益主张,并不要求必须包括具体的理由在内。这些主张必须通过起诉状的方式正式向法院提出,能充分、直接地反映出当事人之间争议的权利义务共同指向的对象,是整个诉讼过程中的焦点所在。
我我我什么都没做

  厘清诉讼请求的概念即为确定其功能奠定了基础。具体而言,诉讼请求在行政诉讼中的功能主要表现在以下几个方面:一是启动诉讼程序。原告向法院提起诉讼,须符合法律规定的一系列条件,否则就无法启动诉讼程序。其中,《行政诉讼法》第49条明确规定,原告提起诉讼需有具体的诉讼请求。原告的诉讼请求是否符合该规定,直接决定其提起的诉讼是否能够被法院立案受理。例如,在唐德昌诉射阳县兴桥镇政府不履行法定职责案中,[13]因其诉讼请求包括多个法律关系,在法院释明后,其仍坚持不予变更,法院遂认定其诉讼请求不具体,裁定驳回其起诉。二是确定诉讼标的。原告提出诉讼请求是推进诉讼程序的基础,没有诉讼请求,当事人之间的攻防便无法展开。同时,诉讼请求不但是当事人展开诉辩的主轴,还是识别诉讼标的的重要依据。行政诉讼的一项基本原则是法院对行政行为的合法性进行审查,而进行合法性审查必须以确定的诉讼标的为前提。在原告提起的行政诉讼中,诉讼请求就是确定诉讼标的的载体。三是申明诉讼目的。除了启动诉讼程序、指明诉讼标的外,原告的诉讼请求还表明了起诉或诉讼的目的,即期望法院作出何种对其有利的裁判。“诉讼的目的是诉方当事人的主观愿望和诉讼利益的追求所在,因而它总要通过一定的形式予以表现,以使法院和对方当事人明了。而表现当事人在诉讼中所要达到目的的形式就是诉讼请求,诉讼请求就是诉之目的的载体。”[14]
  三、诉讼请求是否具体的判断标准
  作为起诉条件的具体诉讼请求对法院具有形式上的拘束力。审理行政案件,起始于原告的起诉状,聚焦于原告的具体诉讼请求,经审查后又终结于对原告具体诉讼请求的回应。但具体诉讼请求在整个案件审理过程中所扮演的角色和承担的功能在不同的阶段也是不同的。在起诉阶段,诉讼请求是否具体决定了原告的起诉是否符合法定条件,因此是敲门砖的角色,对法院是否能够立案受理具有决定性的作用。案件一旦受理后,因为具体的诉讼请求明确了诉讼标的,自然就成了方向标,具有牵引作用,被告就只能对原告所质疑的行政行为或者不作为的合法性承担举证责任,法院就只能对原告所质疑的行政行为或者不作为是否合法进行全面审查。从诉讼请求在起诉与审理阶段的功能来看,只有具体的诉讼请求才能对案件的立案、审理具有牵引作用。从司法实践的角度看,对于诉讼请求是否具体的判断,应当从以下几个方面进行:
  (一)语言表达是否清晰
  这是对诉讼请求的基本要求。只有原告用准确、流畅、具有可读性的文字将自己的核心目的表述出来,法官才可能理解其主张。破碎、毫无逻辑的语言不可能让人意会其真意,法官自然无法有针对性地审理案件。在镇江新区大港林生水产经营部诉镇江新区管理委员会农贸市场管理行为一案中,[15]原告的诉讼请求多达5条,但每一条均无法从字面上理解其真实诉求。在此仅举一例,“一、确认:2008年新建大港农贸市场:镇江新区管委会委托:新区工商局进行管理的行政决定:新区工商局,大港市场管理所与镇江新区大港林生水产经营部,签订《三合同》其中2013年意向六年两年一签,本合同第五条其他约定,林生水产诚实有信无违约,林生水产的租赁权为2019年11月21日。”上述诉讼请求显然无法满足语言表达清晰的基本标准。
  (二)指向是否明确
  行政诉讼的审理对象固定,只能是行政机关的行政行为或者行政机关的不作为。这就意味着在原告撰写诉讼请求时,只要将被诉的行政行为指明即可,不论是要求撤销或者确认违法,已经不再重要。这是行政诉讼确定诉讼请求最为明显的特点。正如前文所述,行政诉讼的审查对象是明确的,加上法院对行政机关依法行政的监督功能,因此,在审查内容的确定上,法院的职权主义色彩更加明显。换言之,原告的诉讼请求所起到的作用就是明确其质疑的行政行为或者行政不作为。最低要求就是,诉讼请求应当能够使法院及被告准确地知道原告究竟是针对哪个具体的公法事件提起诉讼。[16]如果诉讼请求不能明确无误地指向一个特定的行政行为,法官无法锁定审理的对象,原告的诉讼请求就不符合规定。
  (三)诉讼标的是否唯一
  行政诉讼的基本特点决定了法官审理对象必须具有唯一性,即通常一个行政案件只解决一个行政行为的合法性问题。因此,如果起诉人请求法院在一个案件中审理两个或者更多行政行为,就违反了上述原则。不过,在特殊的情况下,例如两个相互关联的行政行为均系同一个行政机关作出,且相对人或者利害关系人也一致,为了减少起诉人的诉累、节省司法资源,法院也会在一个案件中对两个紧密关联的行政行为一并审查,但这是例外。实践中,较为常见的是,起诉人将多个毫无关联的行政行为罗列,请求司法审查;另外,还有一些起诉人的诉讼请求虽然指向明确,但事实上其诉求包含了多个行政行为。由于不同行政行为作出机关、构成要件等不同,法官当然无法开展审理工作。
  四、诉讼请求对法院的强拘束力
  在行政诉讼中,虽然处分原则的适用受到限制,法院可以超越原告的诉讼请求审理案件并作出裁判,但在任何案件中,诉讼请求依然是案件审理的原始起点和中心所在,法院不可能完全抛弃原告的诉讼请求,而应受原告具体诉讼请求的限制,并作出实质性的正面回应。司法实践中,审判工作也是围绕原告的诉讼请求能否得到支持这个关键主线展开的。因此,具体的诉讼请求对法院具有的强拘束力,主要表现在以下几个方面:
  (一)法院不能变更原告的诉讼标的
  任何诉讼之提起均须原告以起诉为开端,并就诉讼内容予以具体化而提出诉讼标的,当事人二造及法院方得以原告所提之诉讼标的为诉讼之核心而进行诉讼程序,法院并以此诉讼标的为依据而进行裁判。[17]诉讼标的之确定是原告的真实意思表示,体现出其对自己应予保护的合法权益受到侵害后的切身感受,是诉讼权利的一种自主行使。对此,法院必须予以尊重。虽然法院可以超越原告的诉讼请求审理案件,但却不能变更诉讼请求所指向的诉讼标的。在最高人民法院指导案例6号中,原告请求法院撤销被告作出的《行政处罚决定书》,并返还33台电脑主机。该诉讼请求明确指向的诉讼标的是《行政处罚决定书》。法院经审理后对上述两项诉讼请求予以回应的同时,还判令被告在判决生效之日起30日内重新作出行政行为。本案中,法院作出的裁判超越了原告的诉讼请求,但没有、也不能对诉讼标的《行政处罚决定书》作出任何变更。即便原告诉讼请求所指向的诉讼标的不恰当,法院也应当依照原告的诉讼请求,继续审理

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