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【期刊名称】 《北京航空航天大学学报(社会科学版)》
论中国通用航空行业管理法律体系的构建
【英文标题】 Construction of General Aviation Regulation System in China
【作者】 王若源【作者单位】 中国民用航空局公安局
【中文关键词】 通用航空行业管理法律体系;通用航空运营;通用航空机场;通用航空器;通用航空运营人
【英文关键词】 general aviation industry management legal system; general aviation operation; general aviation airport; general aviation aircraft; general aviation operator
【文章编码】 1008-2204(2018)05-0063-06
【文献标识码】 A DOI:10.13766/j.bhsk.1008-2204.2018.0204
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 63
【摘要】 通用航空业是国家重视的战略性新兴产业体系,具有产业链条长、服务领域广、带动作用强等特点。和发达国家相比,当前中国通用航空业仍有较大的发展空间。现行通用航空法规体系中存在对通用航空定义不统一、分类不细致的问题。由于航空活动的高度专业性和空域使用管理的特殊性,经营人从事通用航空活动往往会遭遇事前审批程序复杂、飞行活动管理模式落后等政策供应层面的问题,一定程度上制约了通用航空业的快速发展。针对以上问题,建议优化行政审批流程,简化对飞行活动和飞行计划的审批,加强对经营主体事中事后监管以确保安全,构建高效的通用航空行业管理法律体系,为通用航空产业的发展提供稳定的政策支持。
【英文摘要】 The general aviation industry is an emerging industrial system with strategic importance. It has the characteristics of long industrial chain and wide service field. Compared with developed countries, China’s general aviation industry still has a large room for development. In the current system of laws and regulations, there exist problems as discrepancy about the definition of general aviation and oversimplified classification. Due to the high degree of professionalism of aviation activities and the particularity of airspace use management in China, operators engaged in general aviation activities often encounter problems such as complex pre-examination procedures and backward flight management modes, which have restricted the development of the general aviation industry to a certain extent. In view of the above problems, it is recommended that the administrative approval process be optimized, the examination and approval of flight activities and flight plans be simplified, post-event supervision of general aviation operators be strengthened to ensure safety, and an efficient general aviation industry management legal system be built to provide stable policy support for the development of the general aviation industry.
【全文】法宝引证码CLI.A.1249140    
  
  【主持人语:自2016年国务院办公厅《关于促进通用航空业发展的指导意见》出台以来,中国民用航空局大力推进通用航空领域的“放管服”改革,先后制定了大量给通用航空松绑的政策文件,批复了5个地区管理局的9项改革。2018年5月,在全国通用航空试点工作汇报会上,中国民用航空局公布了通用航空改革以来取得的显著成效,并指出下一步的工作是要加快修法立法进程,加大配套资源支持力度。值此之际,本刊特邀政府部门、高校、民航行业的专家学者就中国通用航空行业管理法律体系建设、通用航空民事损害赔偿制度以及通用航空安保立法面临的挑战与立法几个不同的维度,对通用航空的法治建议进行探讨,以期助力于中国通用航空产业的快速发展。
  ——杨彩霞(北京航空航天大学法学院副教授)】
  一、通用航空的定义及内涵
  通用航空是一类重要的民用航空活动形式。现行《中华人民共和国民用航空法》145条将通用航空定义为“使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动,包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。”条款使用属加种差的方法将通用航空定义为一种使用民用航空器的民用航空活动,并将排除了“公共航空运输”这类在中国民用航空活动中占据极大比重的民用航空活动。同时,该条采用不完全列举的方法将服务其他产业生产经营活动的作业飞行和从事飞行培训、科学研究、应急救援等典型的通用航空飞行活动予以罗列。这种定义方法反映出通用航空活动形式多样的特点和中国民用航空活动以运输航空为主导的现状。
  (一)通用航空定义的冲突
  1.和域外界定与内涵存在的差异
  中国法律、法规、规章和规范性文件对通用航空的定义和国际上有关法律文件、外国法律文件中的定义存在差异。且现有国内立法对通用航空的界定与具体要求也存在差异。国外通常在概念层面将民用航空活动细分为3类,即民用运输航空、空中作业和通用航空。如,1944年《国际民用航空公约》附件6《航空器的运行》[1]和附件17《保安—保护国际民用航空免遭非法干扰行为》[2]在定义部分均将通用航空定义为“除商业航空运输或空中作业运行以外的航空器运行”。同时以“取酬”和“运输”为分类依据,界定了商业航空运输的范畴;以“非运输”和“服务第三方或其他产生的生产经营活动”为分类依据界定了空中作业。反观国内法规,《民航法》等法律法规中没有对空中作业和一般意义上的通用航空进行明确的区分,仅在部门规章中进行了进一步的细分。如,《一般运行和飞行规则》(CCAR-91-R2)在申请运行合格审定、最低飞行高度等方面对空中作业做出了特别要求。
  2.国内法规体系中的定义冲突
  在《民航法》的统领下,《民用机场管理条例》和《通用航空飞行管制条例》等法规均以此为基础对通用机场和通用航空活动进行了进一步的界定。《民用机场管理条例》84条从主要民用航空活动服务对象的角度对运输机场和通用机场进行了界定。[3]然而需要注意的是,在实践中存在大量的公务机飞行等通用航空活动是需要使用运输机场开展活动的。考虑到通用航空活动的整体性,这一分类方法有可能割裂了通用航空活动和运输航空活动之间的关联。《通用航空飞行管制条例》在沿袭《民航法》定义模式的基础上,对军事、警务、海关缉私飞行等常见的国家航空行为进行了排除。[4]
  国内法规与政策性文件中存在混淆通用航空与特殊情况下使用国家航空器从事航空活动的情况。如,《通用航空飞行任务审批与管理规定》4条规定:“……国家航空器不得参与商业性通用航空飞行活动,特殊情况下,根据中央国家机关有关部门需求和地方政府请求,可以执行以支援国家经济建设为目的的通用航空飞行任务。”并在第5条第8项进一步规定:“中央国家机关有关部门、地方人民政府和企业事业单位使用军用航空器进行航空摄影(测量)、遥感物探,以及使用总参谋部直属部队航空器或者使用军区所属航空器跨区从事通用航空飞行的,由总参谋部审批。使用军区所属航空器在辖区内进行其他通用航空飞行的,由相关军区审批;使用海军、空军所属航空器进行其他通用航空飞行的,由海军、空军或者海军舰队、军区空军审批。”该文件还规定了通用航空活动使用军用机场的收费标准等问题。
  (二)技术发展对通用航空内涵的影响
  现有法规规范性文件亟需进一步明确并协调受其调整的通用航空活动的内涵与外延以应对行业发展带来的新挑战。以无人驾驶航空器从事通用航空活动的管理为例,根据民航局飞行标准司发布的《2017年通用和小型运输运行概况》(IB-FS-2018012),截至2017年12月31日,获得民用无人机驾驶员合格证的驾驶员总数为2.4万个,实名登记的民用无人驾驶航空器已增至18万架以上。[5]在可预见的将来,使用无人驾驶航空器从事通用航空飞行活动将会出现较大增长。在政策层面,《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》从提升制造水平、强化全程安全监管和健全法规提供保障的角度提出了支持专业级无人机以及配套发动机、机载系统等研制应用,制定民用无人机生产标准规范,强化民用无人机无线电频率规划管理,制定无人驾驶航空器飞行管理规定等充分利用好无人驾驶航空器从事通用航空活动的要求。同时《通用航空“十三五”规划》也明确提出要在“十三五”期间研究制定无人机的法规标准和监管体系。[6]
  在现有行业管理规章层面,《通用航空经营许可管理规定》在附则中明确规定使用民用无人驾驶航空器进行经营性通用航空活动的管理办法,由民航局另行规定。在规章的支持下,民航局于2018年3月下发了《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法》(MD-TR-2017-001)(暂行),明确取得无人驾驶航空器经营许可证的条件、程序和其他管理要求。[7]但是,在部分管理领域仍然没有对无人驾驶航空器从事通用航空飞行活动的要求予以明确。如,《通用航空安全保卫规则》(试行)就明确规章的适用范围不包括在中华人民共和国境内开展的无人驾驶航空器从事的通用航空运行活动。作为“行为规范”,这种对通航管理内容的不协调,会给监管者和运营人造成认识和理解上的不一致,实践中可能会构成使用无人驾驶航空器从事通用航空活动的障碍。
  二、中国通用航空业的发展及对立法的挑战
  (一)中国通用航空业发展概况
  根据民航局的统计,2017年获得通用航空经营许可证的通用航空企业365家,实际在运行的通用及小型运输航空公司有270家,从业飞行人员3326名(含中国籍飞行员3266人,外籍飞行员60人),通用航空在册航空器总数达到2297架,运行中的航空器1813架,暂停或终止运行种类的通用及小型运输航空公司累计58家。全行业完成通用航空生产飞行83.75万小时,比上年增长9.5%。其中:工业航空作业完成8.93万小时,比上年增长7.8%;农林业航空作业完成5.96万小时,比上年增长16.8%;其他通用航空飞行68.86万小时,比上年增长9.2%。[8]对比2016年和2015年的数据,通用航空机队规模、飞行小时和运营企业这三个主要是考量指标增量存在明显的阶梯差。3年来,通用航空运输企业数量增加了30%;机队规模增加了20.6%,而飞行小时仅增加了7.4%。根据美国FAA的统计数据,截至2016年底,美国参与实际运行的通用航空飞行员27万余名,总飞行小时超过2483万飞行小时。[9]
  中国航空运输总周转量已连续11年居世界第2位,与民航业最发达的美国相比,客运量和机队规模分别占美国的1/2和1/3。但是通用航空的整体规模和发展水平与美国等发达国家差距较大,通用航空在民用航空产业中的比重也较低。通用航空飞行小时和机队规模仅为美国的1/30和1/100。[10]即便排除私人飞行,美国通用航空业务飞行时间也超过航空运输飞行时间,而2017年中国通用航空总飞行小时仅占运输航空1059万小时飞行时间的7.9%。相关研究从通用航空器保有量、人均通用航空飞行量、人均通用航空器拥有率、空域使用强度、通用机场密度等指标均对中国通用航空的潜在增长空间进行了论证。{1}25—28
  (二)通用航空发展对立法的挑战
  中国民用航空局通过调研提出的《通用航空“十三五”规划》提出,到2020年,通用航空飞行总量达到200万小时,机队规模达到5000架以上,公共服务业务加快提升,新兴消费不断增强,发展结构不断优化。[6]按照这一目标,总飞行小时的年均增长率需要达到20.8%,机队规模的年均增长率需要达到17.5%。同时,为通用航空飞行活动提供支持的通用机场建设以及通用飞行员的培养也需要尽快予以加强。
  要确保“十三五”期间实现上述目标,亟需构建一套系统完备的通用航空法规标准体系。推动经营许可和运行许可的统一,简化企业从事通用航空活动的手续,降低许可准入门槛,加快通用航空器的引进速度。对通用航空运营进行分类管理,对载人飞行、空中作业、个人或企业自用等不同类型的通用航空活动实施差异管理,适当放宽对个人和企业自用等非经营性飞行活动的限制,针对通用航空活动的特点推动监管模式的改革,降低企业的运行成本。
  三、中国通用航空管理法规体系概况及问题
  当前,中国涉及通用航空运行的法律法规有14部,另外民航局在法律法规授权下制定了75部行业规章对通用航空活动进行管理。这些规章大体可以分为7类,经济类的有《通用航空经营许可管理规定》等12部,航空安全类的有《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》等2部,飞行标准类的有《一般运行和飞行规则》等16部,适航类的有《正常类、实用类、特技类和通勤类飞机适航规定》等15部,机场类的有《民用机场运行安全管理规定》等5部,空管类的有《中国民用航空空中交通管理规则》等18部,另外还有《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}吕人力.中国通用航空蓝皮书[M].北京:中国民航出版社,2018:25-28。
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