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【期刊名称】 《北京航空航天大学学报(社会科学版)》
通用航空安保立法的挑战与应对研究
【英文标题】 Challenges and Solutions of Aviation Security
【作者】 张君周
【作者单位】 中国民航管理干部学院国际民航组织安保培训中心
【中文关键词】 通用航空;安保立法;国际民航组织;通用航空安全保卫规则;前瞻性
【英文关键词】 general aviation; legislation on aviation security; international civil aviation organization; General Aviation Safety and Security Rules; foresight
【文章编码】 1008-2204(2018)05-0078-08
【文献标识码】 A DOI:10.13766/j.bhsk.1008-2204.2018.0206
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 78
【摘要】 当前通用航空正处于快速发展的时期,然而通用航空的安保问题也随之引起了关注。由于通用航空的特殊性,安保立法面临诸多挑战,难度倍增。国际民航组织就通用航空安保工作制定了建议措施并提供了相应的指导材料。当前通用航空安保立法中,法律、法规以及部门规章均存在不足,新近制定的《通用航空安全保卫规则》仍需改进。因此,为了更好地保障通用航空发展,应当从搭建系统的航空安保立法体系,丰富立法内容以及提高立法的前瞻性等方面,进一步完善当前的通用航空安保立法工作。
【英文摘要】 Nowadays, general aviation is experiencing a period of fast development. However, issues of aviation security of general aviation also call the attention. The specificity of general aviation causes various challenges to the aviation security legislation. ICAO developed recommended practice and guiding material for the aviation security of general aviation. The current Chinese legislation system about aviation security of general aviation is inadequate and the new document also needs improvement. To provide powerful guarantee for the general aviation development, well-established legislation system and more forward-looking perspectives of legislation are required.
【全文】法宝引证码CLI.A.1249141    
  一、引言
  通用航空被誉为民航运输业的“两翼之一”,随着社会的发展,其对各行业的积极推动作用也逐步得到社会的认可。早在20世纪80年代,国务院就发布了通用航空管理的暂行办法,随后国务院与中央军事委员会联合颁布了《通用航空飞行管理条例》。2010年,国家启动了低空空域管理改革,进一步推动了通用航空的发展。特别是2016年5月13日,国务院办公厅出台《关于促进通过航空业发展的指导意见》,将发展通用航空上升为国家战略。“各部委凝心聚力,出台28项政策措施,推出第一批试点工程,示范引领成为新的主题词。”{1}1随后,中国民用航空局也发布了通用航空“十三五”规划的发展目标,通用航空进入了全新的发展时期。
  就航空运输而言,无论是公共航空运输还是通用航空,“安全”都是运行的关键。“据不完全统计,2016年共发生24起通用航空事故,其中18起严重事故,造成26人死亡,16人受伤。”{1}4因此,虽然通用航空的事故并不像公共航空运输那样备受社会关注,公众对通用航空发展与风险的认识也日趋理性,但是把风险控制在社会公众可接受的范围内仍是此类运输方式的核心条件之一。降低风险除了技术上改进,还离不开法律法规体系的保障。尽管国家当前通用航空的政策为“支持”与“松绑”,但是及时有效的立法仍是保障其健康、有序发展的必要手段。
  尽管当前通用航空立法主要集中于飞机适航、飞行员执照,空中交管规制等与“飞行安全”相关的内容,但是安保(security)的问题却不容忽略。2010年美国软件工程师驾驶小型飞机撞击国税大楼事件,虽属个人泄愤举动,但其后果却相当深远,备受国际关注。[1]与“飞行安全”相比,安保问题更为复杂,预防的难度也更大,特别是近期通用航空领域安保问题频出,更使得要求加强通用航空安保的社会呼声不断。对此笔者将尝试从通用航空安保的特殊性及其带来的立法挑战,国际公约附件及相关文件的要求,国内立法的状况及立法建议等多个角度对通用航空安保立法予以分析与探讨。
  二、通用航空的特殊性及其安保立法的挑战
  提起通用航空,行业专家通常认为:“通用航空具有航空器品种繁杂,飞行有高空、低空、超低空,使用空域随意性大,飞行作业项目多样化,使用机型多,飞行时间不稳定等基本特征。”{2}可见,通用航空与传统的公共航空运输相比,运行模式差异较大,运行活动也更多样化。因此,就此问题的立法,无论是在思维上,还是体制机制的建设以及对新技术、新问题的回应上,都会带来较大的挑战。
  (一)通用航空安保立法需要创新性思维
  正如通用航空不同于公共航空运输,其安保工作也具有特殊性:一是通用航空活动的多样性和高频率性,很难制定适用于所有通用航空活动的安保规则和安保方案。二是即使制定了相关要求,因为无固定起降点以及固定的航班时段,且通用航空飞行活动地理上极其分散,也难以开展有效监督活动。三是由于大多数通用航空所用的航空器的质量、有效载荷和速度均远低于从事商业航空运输[2]的航空器,因而不像大型客机可被用作高动能武器或导弹使用。通常认为其造成的影响和损害程度也是低于公共航空运输的。因此,无论是社会还是行业,对通用航空的防范心理和预期也相应较低。一般而言,各国针对通用航空的安保预防措施远没有商业航空运输规定的那么复杂,多采用航空器所有人与运营人的“自愿预防措施”,减少航空器被劫持或利用的风险。
  国际民航组织在《航空安保手册》中指出,通用航空主要是预防两大威胁:第一,航空器被劫持并被作为破坏性武器使用;第二,航空器上被安防爆炸装置。基于这两项基本防范目的以及通用航空的特点,可知规范通用航空安保工作不能照搬已有的适用于公共航空运输与运输机场的相关立法与标准,否则投入的成本过高,超出了收益,不利于通用航空的正常发展;此外,通用航空涉及面广,而且被利用的风险日益增加,采用宽松、自愿的管理政策可能会导致巨大的隐患。因此,需要结合通用航空安保工作,选择合适的切入点与关键要素,确保立法的有效性。
  (二)通用航空安保难以直接借鉴域外立法
  民航运输是一种国际性很强的行业,特别是随着经济全球化的发展,民航活动国际化程度越来越高。因此,与其他领域不同的是,国际民航运输适用大量的国际统一规范、国际标准与措施,对于民航安保工作而言也是如此。然而,通用航空却存在一定的差异性。首先,通用航空的飞行活动通常限于国内,甚至是某一区域,跨国界、长途的飞行极少,这也使得通用航空具有较强的地域性。其次,各国对通用航空的认识也不尽相同。如《民用航空法》规定“通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动,包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生,抢险救灾、气象探测、海洋探测、科学实验、教育训练、文化训练等方面的飞行活动。”[3]然而,《国际民用航空公约》附件6《航空器的运行》规定,“通用航空运行是指除商业航空运行或空中作业运行以外的航空器运行。”附件17《安保》沿用了这一定义。其中,“公司航空”(Corporate Aviation)是通用航空的一个分支,指的是“公司为帮助开展本公司业务雇用专业驾驶员加试的载运人员或物品的航空器非商业运行或使用。”“空中作业”(Aerial Work)指的是“使用航空器进行专业服务的航空器运行,如农业、建筑、摄影、测量、观察与逻辑、搜寻与救援、空中广告等”,与商业航空运行及通用航空三足鼎立。
  可见,当前立法对通用航空采用的是广义的界定,将空中作业也纳入其中。由于“空中作业”形式多样,这意味着通用航空立法与政策的制定将比国际附件要求的以及世界大多数国家的立法涉及面更广、更为复杂。因此,由于各国立法中通用航空内涵不同,规定的内容也不尽相同。尽管美国、欧盟等国对通用航空立法积累了一定的经验和措施,但是考虑到通用航空的地域特性以及在内涵上的差异性,也无法直接参考或移植域外立法。
  (三)通航领域的新发展增加立法难度
  通用航空全面发展的期间,一个新问题近两年备受关注——无人机(Unmanned Aircraft)的快速发展。“无人驾驶航空器在生产制造水平、产业规模和无人驾驶航空器应用领域等方面都处于世界领先水平和地位,其发展趋势和发展方向为全球所关注。”{3}但是,现行的《民用航空法》中,找不到与无人机相对应的具体法律条文支持,而且“无人机的类别被划分到通用航空,……例如2009年民航局空管办发布的《民用无人机空中交通管理办法》几乎全部参考通用航空的管理办法。”{4}273与传统的通用航空相比,无人机的立法处境更为艰辛:上位法的缺失,类比通用航空规定的管理规则难以得到有效实施,有关无人机的空域以及安保的立法几经空白。然而,无人机带来的安保风险与威胁却接连发生,让人应接不暇。[4]
  近期,国际民航组织也将其作为一种新型的风险和威胁进行研究。如在2017年ICAO第28届航空安保专家组会议上,“风险与威胁工作组”在其工作文件中指出,他们对远程操控航空器系统(Remotely Piloted Aircraft Systems, RPAS)威胁进行了持续评估,并将使用RPAS攻击的威胁首次列入了威胁类型风险水平表。2016年10月份伊拉克发生了利用无人机运输简易爆炸装置(IED),导致多人死亡的事件。因此,尽管当前此类风险的威胁水平总体界定为中低,但是工作组也指出载荷越重的,其潜在破坏力越大,无人机干扰的区域不同,风险也不同,干扰的公共区域人员多的,风险甚至可能达到中高。而且随着无人机商用的普及,风险的大小还取决于恐怖分子获得和操控无人机与简易爆炸装置的能力。[5]
  由此可见,如何平衡此类设备在运输以及公共消遣等领域正常发展以及防范其被不法分子利用,难度仍很大。当前国际的措施仍主要集中于加大对核心区域的监控以及制定疏散和应急处置程序。目前的立法也主要是将其作为一种新型的危害航空安全的手段,根据《治安管理处罚法》以及《刑法》进行惩治,以及内部的一些防范手段,但相关的立法要求与预防性、应对性措施仍需进一步完善。
  三、国际民航组织对通用航空安保工作的规定与建议
  国际民航组织对通用航空安保工作的要求,主要体现在附件17《安保》及相关国际文件中。2005—2006年期间,附件17进行了第11次修订(第八版),增加了“通用航空和空中作业”的内容。目前,该附件明确了“通用航空运行”“公司航空”以及“空中作业”的定义。同时规定了一项建议措施:“3.3.2建议:每一缔约国应该确保从事通用航空运行,包括公司运行的每个实体,其所用的航空器最大起飞质量在5700千克以上的,均已制定、实施和保持了符合该国国家民用航空保安方案的要求的书面运营人保安方案。”考虑到通用航空较强的地域性以及不同起飞质量航空器的危害性不同,附件17《安保》并未在国际标准及建议措施上做更多的规定。但是,为了降低此类航空运输活动带来的风险,国际民航组织仍在《航空安保手册》及其他相关国际文件中为各国提供了立法与制定政策的建议,主要体现在以下三方面:
  (一)发挥“威胁评估”在立法中的积极作用
  制定法律、法规、规章及相关文件时,首要考虑的是立法目的,即立法的正当性。正如科尼利尔斯·M.克温认为,政府部门制定法规与政策就是“通过创造新情况、消除现存状况,或防止其他情况出现,规则的实施旨在改善生活质量的立法活动”。{5}因此,立法主要是为了解决现存的问题,创造或完善新的秩序体系,从而提高公众生活水平与促进社会发展。“威胁评估”是当前国际民航组织与各缔约国开展安保工作时常用的措施之一。对于立法而言,“威胁评估”也有着积极的价值。一是通过威胁评估,明确现存问题。如果隐患和风险足够大,需要采取必要措施缓解风险,立法的动机就有了必要性。二是威胁评估通过以动态评估所面临的风险和威胁,来评判如何合理地使用相应的资源。立法过程也是资源配置的过程,面对不同的立法因素如何在职权、程序、人员与设备上给予更多的支持,主要也是考虑该因素相关问题的重要性。风险越大,得到的保障也就越高。三是“威胁评估”也为实施和修法提供依据。立法的过程是利益博弈的过程、妥协的过程,有些立法后的实施结果与立法原意相去甚远。“立法解决社会矛盾的方法要恰当,权力义务配置要平衡,执法的成本要适当,否则,很可能导致法理基础和科学性确实,从而使法规实施的效果与立法的宗旨南辕北辙。”{6}“威胁评估”是一种动态评判,有利于及时发现问题,对于尚处于“试行”阶段的规章草案可以及时调整,对于已经生效的立法,也可以作为启动修法的理由。
  评估通用航空面临的安保风险,通常会从四个角度考虑:(1)航空器的大小和容量及其被利用或劫持,可能造成的风险;(2)机场的规模与配置,与市中心的距离以及起降航空器的架次;(3)威胁发生可能性的大小,航空器被利用或劫持的可能性;(4)以及其他途径获取的情报。
  各国还可以结合本国情况,增加评判的标准,不间断地开展威胁评估,用以确定所面临的威胁类型和等级以及相关的潜在风险,从而评判现行立法及相应制度规范的有效性。
  (二)“人”与“机场”是通用航空安保立法的核心
  如前所述,对于新型问题的立法规范,关键是把握核心点,以点带面。目前,国际民航组织及不少国家对于通用航空安保的规范主要集中于两点:“人”与“机场”。
  1.加强核心人员管理与明确安保职责
  (1)核心人员的资质管理与信息登记
  考虑到“德国之翼”等安保事件的发生与“内部人员”有着直接的关系,因此,防范通用航空航空器被利用或劫持,首要是加强对“内部人员”的防范。很多国家对于航空器所有人、驾驶员和机械师等核心人员要求制定执照程序,特别要求驾驶员执照与航空器登记信息的准确。对于进入航空器和航空器运营区的人员实施身份识别许可要求,并对履行重要职能的员工进行背景审查。
  (2)依据岗位明确安保责任
  通用航空与公共航空运输相比,安保工作相对简单,通常依据岗位确定各自安保职责。对于航空器所有人和运营人,主要的安保责任是要制定包含人员资质、安保程序、预防措施、应急措施、报告程序等内容的书面安保方案,制定安保措施守护各自负责的航空器,实施必要的人员与车辆管制,保障各自责任区安全。作为航空人员,应依照规定配备证件,识别工作区域出现的异常行为,并及时报告可疑的活动。
  2.加强通航机场的管控
  与通用航空器一样,通航机场也是规格各异,既有含有大型机库群和其他建筑的大型的通用航空机场,也有缺乏机库和基础设施的小型机场。对于空中作业而言,甚至可能只是一块较为平整的临时起降地。因此,类别不同,无法适用统一的标准,国际上通常采用差异化对待:
  一方面,要求所有的通用机场,都要开展非正式的安保评估、树立标识警示牌以及制定监视计划表并与当地执法机构建立联系。另一方面,对于两类机场规定了额外的安保措施:一是中等规模的通航机场(通常指跑道长度超过1000米或每年航空器起落架次在50000次以上的机场),除了定期开展安保评估外,还要制定和位置适当的安保措施和程序,以及相应的安保方案;二是对于跑道长度超过2000米或每年航空器起落架次在100000次以上的机场,则需要指定一名安保协调员,采取空侧通行管制措施,为停机坪和停机区提供适当的周界保安,如围栏、监视摄像头等。所有的管制措施、演练以及应急处置、员工培训等都要纳入安保方案中。
  3.利用运输机场应遵循“隔离原则”
  不少通用航空活动并非仅限于通用机场,可能还会使用运输机场的区域。[6]由于此类机场涉及公共安全,安保管制要求高,因此对于“混用”的情况,国际民航组织提出了“隔离原则”的要求。
  (1)实施区域“隔离”。即设置专门通用航空航空器停放区和制定专门的针对通用航空的停场、服务和通行管制系统;而且,应做到清晰标识,尽量避开商业航空运输所使用的滑行道和停机坪。对不可能设置独立通用航空停机区的机场,要在滑行道或停机坪设置安保检查点,对通用航空器进入商业航空运输航空器停机坪之前对其进行检查;没有设置独立通用航空停机坪的,通用航空所用的航空器不得停放在商业飞行的航空器附近。
  此外,通用航空的负责人还应通过设置通行管制、机库上锁等物理隔离措施,防止未经授权人员进入通用航空器。
  (2)人员的的隔离。由于乘坐商业航班旅客与通用航空航空器乘员接受的安全检查手段和措施不同,因此对于不同类别的人员也提出了隔离的要求:对于大型机场,要求应有安保措施,防止到港和离港的旅客与通用航空器乘员混杂;如有可能,建议设立独立的通用航空航站楼,如果在停机坪登机和下机,应该与经过安全检查的旅客隔离,或者由经监视的专车运送;如果没有单独的航站区,建议通用航空器乘员在穿越航站楼的时候有专人或专车护送,如果必须经过安保限制区,应当在进入之前接受安全检查。
  由此可见,国际民航组织原则上倾向于通用航空与商用航空进行隔离,如果没有达到隔离的,必须采用同等的安全检查措施,没有经过与商业航空运输所需要的检查相同的检查之前,不得在指定的安保限制区开展通用航空。当然,考虑到各国的具体情况不同,国际民航组织也建议根据当地情况,调整相应的安保措施。
  四、当前通用航空安保

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}于一.中国通用航空发展途径与模式研究[M].北京:中国民航出版社,2018:1—4.
  {2}陈勇刚.通用航空安全管理体系建设研究[J].中国安全生产科学技术,2012(6):217.
  {3}中国民用航空局.2017年中国民用无人机驾驶航空器运行管理年报[J].2018,3(2).
  {4}吕人力.中国通用航空蓝皮书——中国通用航空业研究报告(2018)[M].北京:中国民航出版社,2017:230—273.
  {5}科尼利尔斯·M.克温.规则制定——政府部门如何制定法规与政策[M].上海:复旦大学出版社,2007:6.
  {6}沈国明,史建三,吴天昊.在规则与现实之间——上海市地方立法后评估报告[M].上海:上海人民出版社,2009:4.
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