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【期刊名称】 《北京航空航天大学学报(社会科学版)》
中国通用航空民事损害赔偿制度研究
【英文标题】 Civil Compensation System of General Aviation in China
【作者】 杨彩霞方远
【作者单位】 北京航空航天大学法学院北京航空航天大学法学院
【分类】 海洋法与空间法
【中文关键词】 通用航空;民事损害赔偿;归责原则;责任限额;航空责任险
【英文关键词】 general aviation; civil damage compensation; liability principle; liability limit; aviation liability insurance
【文章编码】 1008-2204(2018)05-0069-10
【文献标识码】 A DOI:10.13766/j.bhsk.1008-2204.2018.0205
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 69
【摘要】 随着中国通用航空事业的不断发展,通用航空民事损害赔偿领域法律规制的缺陷也日益凸显。中国通用航空的法律体系由法律、行政法规、部门规章及行政规范性文件组成。与美国以产品侵权责任为中心的通用航空民事损害赔偿制度相比,中国通用航空的民事损害赔偿具有合同责任与侵权责任并重的特点:当事人既可基于违约损害赔偿请求权主张权利,亦可基于侵权损害赔偿请求权主张权利,而在两者竞合的情形下须择一行使。通过将中国现有规定与《蒙特利尔公约》中的相关规定进行比较,可以发现,中国通用航空的民事损害赔偿制度存在着归责原则有待完善、缺乏有关赔偿限额的规定、强制责任保险适用范围过窄等主要不足。针对以上问题,建议中国《民用航空法》在对通用航空的规制中促进归责原则由无过错责任向过错推定责任与严格责任过渡,引入责任限额制度并扩大强制责任保险的适用范围。
【英文摘要】 With the continuous development of China’s general aviation industry in recent years, the defects of its legal regulations in the field of civil damage compensation have become increasingly obvious. The legal system of general aviation in China is constituted by laws, administrative regulations, departmental rules and administrative normative documents. In comparison with the civil compensation system of general aviation in US which is centered on product tort liability, the compensation system of China focuses on both contract liability and tort liability: victims may request compensation basing on the claim for breach of contract or the claim for tort damages and have to choose one under the circumstance that both of them can be applied. By comparing the existing regulations with the relevant provisions of the Montreal Convention, the drawbacks of the existing regulations can be concluded into three aspects: the imperfection of the liability principle, the lack of provisions for compensation limit, and the excessively narrow scope of the application of compulsory liability insurance. Accordingly, the principle of liability is required to be transferred from no-fault liability to presumed liability and strict liability, the system of liability limit should be introduced to the present regulations, and the application scope of aviation liability insurance is supposed to be expanded in the general aviation part of Civil Aviation Law.
【全文】法宝引证码CLI.A.1249136    
  一、引言
 随着人类航空技术的发展与航空工业的成熟,航空活动逐渐在人类生活中扮演愈发重要的角色。特别是近几十年来通用航空在全球范围内的兴起,更为人们的生产生活提供了巨大便利。作为世界上主要的航空航天大国之一,中国通用航空事业近几年发展十分迅猛,并已初步形成了一套通用航空民事损害赔偿法律体系。然而,目前中国对于通用航空民事损害赔偿的规定仍存在不少缺陷,难以满足通用航空中的当事人获得充分救济的需要。在此背
  景下,为中国通用航空的民事损害赔偿探索一条更具合理性的法律路径,具有重要的理论与实践意义。
  一般而言,航空活动主要包含军用航空活动与民用航空活动这两种主要形式。而民用航空活动,又可被细分为公共航空运输与通用航空两种类型。{1}173具体到通用航空,中国一般将通用航空分为航空作业与狭义上的通用航空两种。其中:航空作业主要是指服务于工、农、林、牧、渔业的国民经济建设的作业飞行;而狭义上的通用航空则是指通用航空运输,包括公务航空、包机飞行、私人飞行等主要形式。{2}8由于世界各国的通行做法一般不将航空作业作为通用航空对待,{1}173因此,为避免歧义,笔者所使用的通用航空一词特指狭义上的通用航空,也即仅指通用航空运输而不包含航空作业。二、中国通用航空的发展历程及法律规制现状
  (一)中国通用航空的发展历程
  中国通用航空从新中国成立初期开始起步发展,迄今已历经几十年时间。总体而言,中国通用航空的发展经历了起步发展期、发展低潮期、恢复发展期、发展下滑期、市场改革期、快速发展期六个阶段。起步发展期为1952—1960年,这一时期的作业领域主要集中在航空护林、物探、勘查、农业施肥等工农林生产作业:发展低潮期为1961—1972年,这一时期由于经历大面积自然灾害导致全国出现严重经济困难,通用航空生产作业量开始下降;恢复发展期为1973—1991年,这一时期在相关政策的促进下,中国通用航空的发展得到全面恢复;发展下滑期为1992—1994年,这一时期由于民航直属通用航空企业大规模转轨从事公共航空运输,中国通用航空作业量出现了严重下滑;市场改革期为1995—2000年,在有关政策的促进下,通用航空逐步摆脱发展桎梏,不仅提高了其在工业、农林业等传统领域的作业能力和水平,而且发展出了部分新兴领域的通用航空飞行,如公务航空等;快速发展期为2001年至今,这一时期随着中国经济的持续快速增长,一系列促进通用航空发展的政策文件出台,从而使中国通用航空发展速度明显加快。{2}12—15
  尤其是在过去的五年间(2012—2016年),在政策法规的引领支持下,中国通用航空的发展取得了重大进展。“十二五”以来,中国通用航空作业总量、在册航空器、通航企业年均增长率均在两位数以上,分别为14.8%、17.2%、17.9%。截至2016年12月31日,中国有224家在实际运行的通用及小型运输航空公司,从业飞行人员2524名,航空器1472架,经批准的国内驾驶员航校共有20家。在这一时期,中国在通用航空器的自主研发制造、通用航空的运营、通用机场的建设以及通用航空服务业的发展等方面均取得重要进展。{3}262—266
  (二)中国通用航空的法律规制现状——兼与美国通用航空法比较
  为更好地彰显出中国通用航空法所具有的自身特点,笔者将选取通用航空产业发展较为成熟、通用航空法律规制较为完善的美国之通用航空法作为比较对象,从宏观上的法律体系以及具体的民事损害赔偿制度这两个方面,审视中美通用航空法的差异性与相似性,以期对中国通用航空法律规制之完善提供有益借鉴。
  1.中美通用航空法之法律体系的比较
  (1)中国通用航空法律体系
  中国通用航空的现有法律规制体系主要由法律、行政法规、部门规章以及行政规范性文件四个部分组成。涉及通用航空问题的法律主要是《中华人民共和国民用航空法》(以下简称《民用航空法》)。《民用航空法》于1995年10月30日经人大常委会审议通过,自1996年3月1日起开始实施,后经过2009年、2015年、2016年、2017年四次修订,当前版本为2017年11月4日经人大常委会第四次修订后的版本。如无特别说明,下文中所称《民用航空法》均指其修订后的最新版本。尽管《民用航空法》主要适用于公共航空运输,但在其第10章“通用航空”中仍对通用航空的概念、从事通用航空活动所应具备的条件、地面第三人责任险等内容进行了专门规定。
  在国务院颁布的行政法规方面,涉及通用航空问题的行政法规主要包括1986年的《国务院关于通用航空管理的暂行规定》以及2003年的《中华人民共和国通用航空飞行管制条例》。《国务院关于通用航空管理的暂行规定》明确了中国通用航空的归口管理单位,规范了中国通用航空作业的报批手续、审批程序等各项管理制度。{2}13而《中华人民共和国通用航空飞行管制条例》则建立了通用航空飞行活动的审批管理制度。{3}269
  在部门规章方面,中国现有的与通用航空有关的部门规章主要包括2012年民航局通过的《引进通用航空器管理暂行办法》、2012年民航局与财政部联合发布的《通用航空发展专项资金管理暂行办法》、2013年总参谋部与民航局共同制定的《通用航空飞行任务审批与管理规定》、2015年民航局通过的《通用航空包机飞行(短途运输)经营管理暂行办法》以及2016年交通运输部通过的《通用航空经营许可管理规定》等。
  而与通用航空相关的行政规范性文件,主要包括2012年的《国务院关于促进民航业发展的若干意见》、2013年民航局的《关于加强公务航空管理和保障工作的若干意见》以及2016年的《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》等。
  (2)美国通用航空法律体系
  与中国通用航空的法律体系相比,美国通用航空的法律体系存在显著差异。总体而言,美国的通用航空法是由联邦法与各州州法这两个子体系共同构成的。不过,由于航空业的跨地域性特征十分明显,因此,美国的立法者很早就意识到通用航空更适合由联邦法加以管辖。{4}5美国通过联邦法对通用航空加以规制的历史,最早可以追溯到1926年的《商业航空法》(Air Commerce Act),而近年来与通用航空有关的联邦法则主要包括《1958年联邦航空法》(Federal Aviation Act of 1958)与1994年《通用航空复兴法》(GARA)。《联邦航空法》详尽规定了美国联邦航空局所具有的职能及其执法程序,并对航空器的所有权、航空保险等问题进行了具体规定。而《通用航空复兴法》则旨在通过减轻通用航空制造商在产品责任诉讼中的责任,以振兴处于低谷中的美国通用航空产业。{4}5
  2.中美通用航空法之民事损害赔偿制度比较
  (1)中国通用航空的民事损害赔偿:合同责任与侵权责任并重
  概而言之,中国通用航空之民事损害赔偿的取得路径主要有两条,一是基于《合同法》所规定的违约损害赔偿请求权,二是基于《侵权责任法》所规定的侵权损害赔偿请求权。而在特定情形下,两者亦存在着竞合的可能性。不过此处需要着重讨论的实则是《民用航空法》与《合同法》《侵权责任法》的关系问题。1996年《民用航空法》的制定曾借鉴了1929年《关于统一国际航空运输某些规则的公约》(以下简称《华沙公约》),而《华沙公约》并未区分合同责任与侵权责任,因此,《民用航空法》也便未对合同责任与侵权责任进行区分。据此笔者认为,中国《民用航空法》在理论上既可以作为《合同法》的特别法,也可以作为《侵权责任法》的特别法。不过,《民用航空法》是否可被作为《合同法》或《侵权责任法》的特别法,在不同情况下仍需具体问题具体分析。
  (2)美国通用航空的民事损害赔偿:以产品侵权责任为中心
  与中国通用航空法相类似的是,美国通用航空中的受害者同样可以基于合同与侵权这两条路径寻求民事损害赔偿。不过相比于中国,美国更青睐利用侵权法实现通用航空中的民事救济。事实上,在各州州法已对通用航空中侵权责任的承担做出规定的基础上,美国《通用航空复兴法》又对通用航空中的侵权责任问题作出了特别规定。《通用航空复兴法》的一个突出特点是重视侵权责任中的产品责任:对通用航空器造成的人身伤亡或财产损失提出了18年的“上限责任期”{5},在该期限过后受害人原则上便不得对通用航空器的制造商提出任何起诉。相较而言,中国《侵权责任法》尚无对于航空产品责任的专门规定。这从一个侧面反映出了中美两国在通用航空发展水平上的客观差距以及相应地在立法目标上的差异,也为完善中国通用航空的法律规制提供了启发。
  三、中国通用航空民事损害赔偿的路径——兼与公共航空比较
  由于在中国法律语境下通用航空的民事损害赔偿问题与公共航空的民事损害赔偿问题密不可分,因此将在与公共航空的比较中厘清中国通用航空之民事损害赔偿的具体路径。
  (一)基于违约损害赔偿请求权
  1.公共航空中的违约损害赔偿
  就公共航空而言,虽然现实中存在着公共航空致地面第三人损害的情形,但由于公共运输的承运人与地面第三人间往往不存在合同关系,因而公共航空中的违约损害赔偿问题仍主要产生于承运人与旅客或是承运人与托运人之间。
  笔者认为,公共航空运输合同在合同性质上属于运输合同,因此,可以适用中国《合同法》第17章“运输合同”中关于损害赔偿的规定。其中,旅客的人身损害赔偿问题应适用第2节“客运合同”第302条第(1)款的规定:“承运人应当对运输过程中旅客的伤亡承担损害赔偿责任,但伤亡是旅客自身健康原因造成的或者承运人证明伤亡是旅客故意、重大过失造成的除外。”旅客的财产损害赔偿问题应适用第2节“客运合同”第303条的规定:“在运输过程中旅客自带物品毁损、灭失,承运人有过错的,应当承担损害赔偿责任。”而货物毁损、灭失的赔偿问题应适用第3节“货运合同”中第311条的规定:“承运人对运输过程中货物的毁损、灭失承担损害赔偿责任,但承运人证明货物的毁损、灭失是因不可抗力、货物本身的自然性质或者合理损耗以及托运人、收货人的过错造成的,不承担损害赔偿责任。”
  不过,中国《民用航空法》第9章“公共航空运输”中存在着对于旅客与货物之损害赔偿的专门规定。在旅客的损害赔偿方面,《民用航空法》124条是对旅客人身损害赔偿的规定:因事件造成旅客人身伤亡的,承运人应承担责任;但旅客的人身伤亡是由旅客本人健康状况造成的,承运人不承担责任。[1]《民用航空法》125条第(1)款和第(2)款是对旅客财产损害赔偿的规定:因事件造成旅客随身携带物品或所托运行李毁灭、遗失或损坏的,承运人应承担责任;但旅客财产的毁灭、遗失或损坏系由行李本身的自然属性、质量或缺陷造成的,承运人不承担责任。[2]在货物的损害赔偿方面,《民用航空法》125条第(4)款是对货物毁损、灭失之赔偿问题的规定:因事件造成货物毁灭、遗失或损坏的,承运人应承担责任;但承运人证明货物的毁损、灭失是由货物本身的自然属性、质量或缺陷造成,由货物包装不良造成,由战争或武装冲突造成,或由政府有关部门实施的与货物入境、出境或过境有关的行为造成的,不承担责任。[3]《民用航空法》126条是对货物延误之损害赔偿的规定:货物在航空运输中因延误造成损失的,承运人应承担责任;但承运人证明本人或其受雇人、代理人为避免损失发生已采取一切必要措施或不可能采取此种措施的,不承担责任。[4]
  根据特别法优于一般法的原则,当《合同法》中对于违约损害赔偿的前述规定与《民用航空法》中的上述规定不一致时,应优先适用《民用航空法》之规定。需要特别说明的是,由于《合同法》“运输合同”一章中本就未规定货物延误的损害赔偿责任,因此公共航空中因货物延误引起的违约损害赔偿须适用《民用航空法》126条的规定。
  2.通用航空中的违约损害赔偿
  对于通用航空而言,尽管现实中同样存在着通用航空致地面第三人损害的情形,但由于通用航空中的当事人与地面第三人间同样不具有合同关系,因此通用航空中的违约损害赔偿问题亦主要产生于承运人与旅客之间或是承运人与托运人之间。
  与公共航空运输相类似,此种通用航空运输合同在性质上也属于运输合同。尽管中国《合同法》第17章“运输合同”中并未明确提及通用航空,但《合同法》289条有如下规定:“从事公共运输的承运人不得拒绝旅客、托运人通常、合理的运输要求。”笔者认为,鉴于《合同法》第17章对于从事“公共运输”的承运人予以单独规定,那么该章第288条对于运输合同的定义中所指的“承运人”便不可能仅包括从事公共运输的承运人,而是也应包含从事非公共运输的承运人。通用航空显然属于非公共运输,因此,通用航空运输合同中的损害赔偿问题同样应适用《合同法》第17章“运输合同”中关于损害赔偿的规定。相类似地,旅客的人身损害赔偿问题应适用第2节“客运合同”第302条之规定,旅客的财产损害赔偿问题应适用第2节“客运合同”第303条之规定,货物毁损、灭失的损害赔偿适用第3节“货运合同”第311条之规定。
  而由于《民用航空法》中对于上述问题的规定均在“公共航空运输”一章,因此,在通用航空语境下主张违约责任时便只可适用《合同法》“运输合同”一章的规定,而无法将《民用航空法》作为特别法。相应地,对于因货物延误所引起的损失便不应适用《民用航空法》126条的规定,而应适用《合同法》总则部分112条关于合同不适当履行的一般规定。该条规定:“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的,在履行义务或者采取补救措施后,对方还有其他损失的,应当赔偿损失。”
  (二)基于侵权损害赔偿请求权
  1.公共航空中的侵权损害赔偿
  公共航空中的侵权损害赔偿问题既有可能发生于承运人与旅客或承运人与托运人之间,也有可能发生于承运人与地面第三人之间。
  就第一种情形而言,承运人的行为可能构成对于旅客或者托运人的侵权,由此需要承担《侵权责任法》71条所规定的民用航空器致害责任:“民用航空器造成他人损害的,民用航空器的经营者应当承担侵权责任,但能够证明损害是因受害人故意造成的,不承担责任。”不过如前所述,中国《民用航空法》的“公共航空运输”一章中已对损害赔偿问题做出了专门规定,因此基于特别法优于一般法的原则,应当优先适用《民用航空法》中的相关规定。{6}132在这种情形下,旅客或托运人对于承运人的侵权损害赔偿请求权可能与违约损害赔偿请求权产生竞合,当事人需择一行使。
  就第二种情形而言,承运人与地面第三人之间的侵权损害赔偿问题同样符合《侵权责任法》71条的规定。其原因在于,该条所说的“造成他人损害”中的“他人”理论上可以是承运人以外的任何主体,即既可以包括旅客或托运人,也可以包括地面第三人。{7}41不过,由于《民用航空法》第12章是“对地面第三人损害的赔偿责任”,因此,根据特别法优于一般法的原则,承运人对于地面第三人的侵权责任应优先适用《民用航空法》第12章的相关规定。
  2.通用航空中的侵权损害赔偿
  与公共航空相类似,通用航空中的侵权损害赔偿问题同样既有可能发生于承运人与旅客或承运人与托运人之间,也有可能发生于承运人与地面第三人之间。
  值得注意的是,《侵权责任法》71条中将造成他人损害的对象界定为“民用航空器”。根据《民用航空法》5条的定义,“民用航空器”是指除用于执行军事、海关、警察飞行任务外的航空器。因此,《民用航空法》中的“民用航空器”既可涵盖从事公共航空运输的航空器,也可涵盖从事通用航空的航空器。而《侵权责任法》没有限定“民用航空器”的含义,故应与《民用航空法》作同一解释。{7}40所以,无论侵权行为发生于通用航空运输中的承运人与旅客或承运人与托运人之间,还是发生于承运人与地面第三人之间,均可适用《侵权责任法》71条的规定。不过与公共航空不同的是,由于《民用航空法》中对于承运人责任的规定位于“公共航空运输”一章,因此通用航空运输中承运人对于旅客或托运人的侵权行为不能适用《民用航空法》中的特别规定而只能适用《侵权责任法》71条的一般规定。在这种情形下,旅客或托运人对于承运人的侵权损害赔偿请求权可能与违约损害赔偿请求权竞合,当事人需择一行使。而鉴于《民用航空法》第12章并未区分公共航空运输与通用航空运输,因此根据特别法优于一般法的原则,通用航空中承运人对于地面第三人的侵权责任则应与公共航空一样优先适用《民用航空法

  ······

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【注释】                                                                                                     
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