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【期刊名称】 《北京航空航天大学学报(社会科学版)》
行政协议无效的认定
【英文标题】 On Declaration of Nullity of Administrative Contract
【作者】 王贵松【作者单位】 中国人民大学法学院
【中文关键词】 无效行政协议;行政行为无效;合同无效;依法律行政原理;契约严守原则
【英文关键词】 null administrative contract; nullity of administrative act; nullity of contract; principle of administration by congress’s laws; strict adherence to the law
【文章编码】 1008-2204(2018)05-0018-06
【文献标识码】 A DOI:10.13766/j.bhsk.1008-2204.2018.0243
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 18
【摘要】 行政协议作为行政活动的一种方式,需要遵守依法律行政原理;同时具有合同的属性,也要遵守契约的基本原则。在行政协议的无效认定时,可以适用行政行为无效的标准,但仍可存在针对行政协议的特别无效标准;也可以准用民事合同法的无效标准,但仍需要与公法原则相协调。行政协议无效标准的确定与选取,需要在依法律行政原理与契约严守原则、法律优位与法安定性、信赖保护原则之间进行价值衡量。
【英文摘要】 As a way of administrative activities, administrative contracts need to comply with the principle of administration by congress’s laws; as having the attributes of contracts, administrative contracts must abide by the basic principles of contracts. The nullity standard of administrative act may be applied in the declaration of the nullity of administrative contract, but there may still be special nullity standards for the administrative contract; the nullity standard of the civil contract law may also apply mutatis mutandis, but it still needs to be coordinated with the principle of public law. The determination and selection of the nullity standard of administrative contact requires the measurement of values between the principle of administration by congress’s laws, strict adherence to the law, the superiority of law, the stability of law and reliance protection.
【全文】法宝引证码CLI.A.1249138    
  行政协议[1]自诞生以来就存在正当性与可能性的争议,这种争议对于行政协议制度的诸多方面都产生影响,行政协议无效就是其中一个方面。囿于自身的语言背景,文章以研究笔记的方式介绍德国行政协议无效的认定标准,勾勒出其中的问题与论争,并思考问题在中国的可能应对。
  一、行政协议的违法与无效
  传统行政法上对行政契约与法规之间关系的学说有过三个阶段的变化。第一个阶段是认为公法关系一般由强行性规定来规定,基于自由意志的契约观念与公法的本质相矛盾。第二个阶段是认为公法关系一般由强行性规定来规定,只有在法律上特别承认由契约来规定时才能容许。第三个阶段是认为,法律上默认公法上的契约,只要没有相反的规定,基于行政上的必要而缔结公法上的契约就是有效的。[2]最后一种立场也成为德国《联邦行政程序法》第54条的基础。当初否定行政契约的理由在于,权力支配关系中不存在对等自由合意的可能性,契约自由与依法律行政在本质上难以调和。虽然之后行政契约的正当性逐步得到认可,但行政契约与依法律行政原理之间的紧张关系一直存在。
  直到20世纪50年代,德国的通说认为,行政契约原则上分为有效的行政契约与无效的行政契约两类,违法的行政契约是无效的。德国联邦行政法院曾指出:“1964年8月5日合同的有效或无效要根据当时有效的法律规定来判断。如此,公法规定与合同的内容不一致时,(该合同)无效。”[3]但在之后起草行政程序法及1976年通过的《联邦行政程序法》(第59条公法合同的无效)却舍弃了这一做法,只有部分的行政契约违法才会带来无效的法效果。也就是说,行政契约就出现了合法有效、违法有效、违法无效三种类型。之所以放弃过去的二分法,其目的在于给予行政契约的“合同”属性一定程度的尊重。“行政合同由于其合意性,其存续性(力)应当比单方面作出的国家行为强。其理由不在瑕疵或者瑕疵后果层面,而是在相应的处理层面;因为行政合同借助公民同意而成立,可以包含在单方法律行为、特别是行政行为方面不适法的处理内容。行政合同的法律界限和瑕疵感染性因此要小一些,这一点——反过来看——也赋予其较强的存续力。”{1}
  对于仅在限定违法范围产生无效效果、允许违法有效合同存在的《联邦行政程序法》第59条,存在合宪说与违宪说两种评价。合宪说认为,第一,法律优位原则与法的安定性原则常常发生冲突,但两者都是派生于法治国家原理,立法者并未被课予更加尊重法律优位的义务。第二,行政程序法未规定撤销违法的行政契约,而让违法的行政契约具有存续效力,这可以从两方面来正当化:国民以自由意志缔约,可视为放弃撤销权;行政程序法规定了比行政行为更广的无效原因。第三,如果规定违法的行政契约均为无效,那行政契约的缔结因效力的不确定性而让国民承受很大的危险,实际上就几乎不会缔结行政契约。现在的规定能让行政契约有活动的余地。而违宪说则认为,如何消解行政契约与法律之间的矛盾,的确无法从依法律行政原理中直接得出结论。但对违法的行政契约不予任何有效的制裁,却能从依法律行政原理中得出结论。对违反强行性法规者应予何种制裁属于立法裁量的范围,但能否不予制裁却不在立法裁量之中。连信赖保护等正当化理由也没有,纵然违法,也不予任何制裁而任由行政契约存在,行政程序法的规定违反依法律行政原理,进而违反法治国家原理。[4]合宪说更多地侧重于行政契约的合意性,而违宪说则更多地认为行政契约也是一种行政活动。违宪说的批评也影响了《联邦行政程序法》第59条的理解与适用。近年,在持合宪说立场的学者中出现一种动向,即利用民事合同法理等种种制度,从事实上拔除违法而有效的契约,实现与无效相同的效果。对于那些违法而有效的合同,援用缔约过失、欠缺行为基础原则认可解除合同,援用诚实信用原则、联邦宪法法院法第79条第2款(依据违反基本法被宣告无效的法规范、规范解释所作出的裁判不得执行)否定履行请求权,或者承认对违法的公法合同的国家赔偿请求(损害赔偿请求),让多数根据联邦行政程序法第59条并非无效的违法契约在结果上变得无效。[5]这就让合宪说与违宪说在相互接近。
  二、行政协议无效与行政行为无效标准的适用
  在行政协议的无效认定上,存在着两套标准,即作为行政活动的无效标准与作为合同的无效标准。首先来看行政行为无效标准在行政协议上的适用。
  (一)适用行政行为无效标准
  2014年中国《行政诉讼法》并没有规定行政协议的无效标准,但该法第75条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效”。在2014年《行政诉讼法》上,“行政行为”是一个概括性的概念,行政协议属于行政行为的一个类型。所以,司法实践中也有不少判决就是依据《行政诉讼法》第75条确认行政协议无效。例如:在尹殿武诉瓦房店市政府、九龙村委会确认拆迁补偿协议无效案中,二审法院根据《行政诉讼法》第75条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第99条规定的无效标准对涉案征收补偿协议进行了审查,并判决驳回上诉。[6]
  当然,从原理上说,无效行政行为是在狭义行政行为的意义上而言的,事实行为不存在无效的问题。只有狭义行政行为才具有行政行为的公定力等特性。行政协议与行政处理是行政的两种行为形式,但都属于法律行为,如果行政协议有行政处理中的同样无效事由,行为方式的不同并不排斥将行政行为的无效标准适用于行政协议的无效认定上。
  (二)行政行为无效标准之外的无效事由
  与中国类似,德国联邦行政程序法也有类似规定,导致狭义行政行为(行政处理)无效的事由也同样导致行政协议的无效。在德国,行政处理与行政协议是并列的概念,行政处理的无效标准经由行政程序法的规定而适用于行政协议的无效认定。《联邦行政程序法》第59条第2款规定(括号中说明为引者所加):
  第54条第2句所指的合同(替代行政处理的公法合同=隶属性合同)在下列情况下无效:(1)如果行政处理具有相应内容即无效的;(2)如果行政处理具有相应内容,就会因不属于第46条所指的程序或形式瑕疵而违法,且合同签订者明知这一点的;(3)不具备订立和解合同的条件,且行政处理如果具有相应内容,就会因不属于第46条所指的程序或形式瑕疵而违法的;(4)行政机关承诺第56条(交换合同=双务合同)所不允许的对待给付。{2}
  第59条第2款规定的是仅针对隶属性公法合同(与对等性公法合同相对)的特殊无效事由。第1项适用的是行政处理的无效标准。而后面三项内容则分别是对明知或故意共同违法、违反和解合同、双务合同法定条件者予以制裁。其中,第2项的立法理由是,在合同签订者认识到合同的违法性,而且故意协力让其发生,公法合同发生了违法结果时,行政活动合法性原则优位于合同绝对拘束性原则。这时,合同签订者信赖公法合同存续是不值得保护的。第3项的立法理由是,应当确保和解合同的规定得到遵守,禁止没有实质前提(互让)、没有形式前提(相关事实和法状况的不明确性)就缔结合同,而且,行政处理具有相应内容就会因程序和形式之外的原因而违法,法律上禁止缔结这样的和解合同。第4项的立法理由是,该规定是保护行政机关的合同相对方国民的规定,防止行政机关利用其优越地位与国民约定第56条不允许的对待给付。[7]
  《联邦行政程序法》第59条第2款规定的特点是,无效事由由法律限定地列举,但比行政处理的无效事由更多。对于前者,已可从前述对待行政协议无效的立场上得到说明。对于后者,法案的提出理由作出如下的说明:
  与行政处理的无效原因相比扩张了公法合同的无效原因,这是对合同绝对拘束性原则与行政活动合法性原则进行衡量的结果。在行政机关可以废止具有相应内容的行政处理时,如果合同当事人始终能请求废止合同,则与合同的本质相悖。如此也危及合同的存续。另外,国民与行政有意利用公法合同(有时是有意共谋)而违反法律规定,也与有秩序的国家状态不合。考虑到这两点,草案规定了几个狭窄限定的特别无效要件。只有在这些情况下,行政与国民之间达成的合意才被置于无效这种重大保留之下。对于其他所有情况明确的是,即便行政处理具有相应内容违法,该违法性也不影响公法合同的有效性。[8]行政协议可以有行政处理无效的一般标准,但还可以有自身的特别标准,因为行政协议中的合意性有可能会冲击依法律行政原理,给公益、相对人乃至第三人利益造成不当侵害,需要得到进一步的约束。在我国,在法律、行政法规层面还不存在和解合同、双务合同,其相应的缔结条件还付之阙如,这要由立法者来规定。所谓和解合同、双务合同的无效标准问题要作为法解释问题处理,还有不小的难度。
  三、行政协议无效与合同无效标准的准用
  行政协议也是一种合同,也应遵循合同的基本准则。学界一般认为,在判断行政协议无效时,可以准用民事合同无效标准。{3}
  (一)准用合同无效标准的肯定
  按照2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称“2015年行政诉讼法解释”,2018年废止)第15条第2款规定,“原告请求……确认协议无效,理由成立的,判决……确认协议无效,并根据合同法等相关法律规定作出处理。”据此,“合同法等相关法律规定可作为人民法院审理行政协议无效案件的法律依据”。[9]
  实践中,法院常用两套标准——《行政诉讼法》第75条和《合同法》第52条——交替审查行政协议是否无效。目前采取否定式并用方法,而非肯定式叠加适用,即并非在准用《合同法》第52条之后再用《行政诉讼法》第75条加以限定。例如在吴晴诉太和县城关镇人民政府等行政协议案中,安徽省高级人民法院认为,行政协议属于行政行为的一种,对行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定……行政协议区别于一般的行政行为,兼具行政与合同的双重特征,对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。[10]
  法院审查后认为,案件中“不存在重大且明显违法情形”,也“不存在受胁迫签订协议情况,故涉案补偿安置协议的签订应系吴晴真实意思表示,且协议内容亦不违反法律、行政法规的强制性规定”。所以,确认该协议无效的诉讼请求不能成立。
  《合同法》第52条的列举较《行政诉讼法》第75条更为具体,但在内容上大致仅相当于采取了重大性标准。在判断行政协议无效上,单独适用或否定式并用《行政诉讼法》第75条或许比单独适用《合同法》第52条更加严格,将限缩行政协议的无效范围。
  (二)《合同法》第52条的限定准用
  德

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].北京:法律出版社,2000:379.
  {2}平特纳.联邦德国行政程序法.德国普通行政法[M].朱林,译.北京:中国政法大学出版社,1999:241.
  {3}陈无风.行政协议诉讼:现状与展望[J].清华法学,2015(4):102.
  {4}德国民法典[M].陈卫佐,译.北京:法律出版社,2006:46.
  {5}哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].北京:法律出版社,2000:373—375.
  {6}[德]汉斯·J.沃尔夫,奥托·巴霍夫,罗尔夫·施托贝尔.行政法:第2卷[M].北京:商务印书馆,2002:160.
  {7}梁凤云.行政协议案件适用合同法的问题[J].中国法律评论,2017(1):53.
  {8}江必新.行政协议的司法审查[J].人民司法(应用),2016(34):11.
  {9}杨建顺.日本行政法通论[M].北京:中国法制出版社,1998:523.
  {10}步兵.论行政契约之效力状态[J].法学评论,2006(4):16.
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