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【期刊名称】 《东方法学》
检察机关“捕诉合一”改革质疑
【作者】 谢小剑
【作者单位】 江西财经大学法治政府研究中心{教授,博士生导师}
【分类】 刑事诉讼法
【中文关键词】 “捕诉合一”;引导侦查;诉讼效率;侦查监督
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 102
【摘要】

将批捕与起诉职能设在同一部门,正在成为当前检察院内部机构改革的重要内容,其是影响检察制度发展的重要问题。然而,“捕诉合一”以强化引导侦查,密切侦诉关系为前提可能导致侦捕合一,从而使批捕丧失中立性,削弱侦查监督。“捕诉合一”不当拔高了逮捕证明标准,进一步促使“够罪即捕、一捕到底”,还损害了审查起诉对逮捕案件的制约。为司法效率牺牲司法公正,得不偿失。未来,仍应当坚持检察院捕诉机构分离,并剥离批捕权的追诉职能,通过强化公诉部门直接介入侦查、引导侦查取证提高案件质量。

【全文】法宝引证码CLI.A.1249079    
  
  我国宪法将检察机关定位为专门的法律监督机关,明确检察院行使逮捕权。同时,检察机关又是唯一的公诉机关。大部制改革时,许多检察院将审查批捕和公诉职能放入同一部门,实行“捕诉合一”。虽然学界多持反对态度,[1]但最高人民检察院(以下简称最高检)[2]似乎有推进“捕诉合一”之意,“捕诉合一”的学术争议日渐激烈。笔者也持反对态度,认为现有“捕诉合一”的论证逻辑存在重大问题。与域外不同,我国的捕诉关系要放在法律监督权的框架内思考,还要处理捕诉和侦查监督的关系。同时,我国公诉权虽然不包括侦查权,但“捕诉合一”以密切侦诉关系为目标,需要思考其给捕诉权配置带来的冲击。对“捕诉合一”改革需要从上述视角展开理性反思。
  一、捕诉关系变革的历史源流
  我国检察院曾经采取“捕诉合一”模式,检察院内部由刑事检察部门统一承担案件的审查逮捕和审查起诉工作,部门同一、办案人员同一。1999年最高人民检察院将刑事检察厅分离,分为审查批捕厅和审查起诉厅,全国各地多数检察院也纷纷设立分离的审查逮捕和审查起诉部门,分别负责审查逮捕和审查起诉工作。[3]这种变化的主要原因是,20世纪90年代的理论界和司法实务部门有人认为检察监督破坏诉讼结构、影响审判独立,提出“谁来监督监督者”的质疑。检察机关从强化内部监督制约的角度出发,改长期以来的“捕诉合一”模式为“捕诉分离”模式。[4]同时,捕诉属于不同性质的权力,批捕强调消极中立性,属于司法审查权,而审查起诉则属于追诉性质的权力,要求积极引导侦查取证,满足公诉需要,放在同一部门容易引起职能冲突。
  为了避免检察院集自侦、捕、诉三权一身,权力过于集中,回应将职务犯罪侦查权剥离检察院的呼声,检察机关特别强调自侦案件的侦捕诉分离。最高检1998年在《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》中要求,检察院贪污贿赂、渎职犯罪案件侦查、审查逮捕和审查起诉分离,分别由不同部门行使职权。2009年最高检颁布《关于省级以下人民检察院直接立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定》,对省级以下检察院自侦案件上提一级逮捕,更大程度上实现了捕诉分离。
  同时,我国刑事诉讼法表明,该捕诉分离只是机构分离,对其职能分离落实不充分,审查逮捕部门职权也存在许多追诉倾向的程序。比如提前介入、引导侦查取证,追加逮捕未被追究的犯罪嫌疑人,在案件不符合逮捕证明标准时,列出补充侦查提纲,尽管许多作为侦查监督权的内容,但难掩其追诉的本质。这反映出我国立法与司法高层对捕诉分离认识上的模糊。
  当前,在大部制改革背景下,检察院按要求缩减了内设机构,[5]多数检察院都将捕诉职能设置在同一部门,比如江苏省扬州市江都区检察院实行“三局一处一组”模式、重庆市渝北区检察院实行“四局二部二室”模式、湖北省检察机关实行“小院整合”模式、广东省深圳市福田区检察院实行“四局三室”模式。[6]至于是否人员合一,则有两种不同模式:其一,“部门人员合一模式”。吉林省人民检察院将捕诉权配置在同一部门,明确提出“谁批捕、谁起诉”,由同一检察官承办批捕、起诉同一案件。其二,“部门合一、人员分离模式”。其不主张“谁批捕、谁起诉”,相反,在同一部门之下,由不同员额检察官分别办理捕诉案件。
  与之不同的是北京市的捕诉分离模式,其将审查起诉和审查逮捕设置在刑事检察部和审查逮捕部两个不同的部门。[7]由于以往最高检不表态,导致各地形态各异,最近最高检有统一推进“捕诉合一”之意,引起了舆论的广泛关注。笔者认为,该问题有必要慎重反思。
  二、对“捕诉合一”论证理由的回应
  “捕诉合一”的改革逻辑完全是针对捕诉分离的弊端而提出,认为其能充分化解捕诉分离的问题。该改革主要基于“捕诉合一”有利于提高诉讼效率,并通过强化批捕、起诉工作对侦查的引导、监督,满足以审判为中心的改革背景下对案件质量的高要求。然而,并无实证研究表明“捕诉合一”更有利于提高案件质量,检察院系统为了论证改革效果得出的结论,缺乏外部第三方的中立评价。事实上,这些逻辑并不成立。
  (一)司法改革应当优化资源配置,化解办案压力,而不应以“捕诉合一”提高诉讼效率。“捕诉合一”改革的主要理由在于,当前检察机关面临较为严重的办案压力,需要通过“捕诉合一”机制来提高诉讼效率。如果由审查逮捕的检察官承办审查起诉案件,由于同一人承办同一案件,在批捕阶段已基本熟悉案情,了解证据情况,审查起诉驾轻就熟,可避免重复阅卷,必将极大提高诉讼效率。[8]
  据笔者深入检察院调查,检察院与法院不同,并无众多、复杂的民商事案件,其工作也不如法院审判工作复杂,检察院面临的办案压力并未如想象般严重,正因为此检察委员会仍然对大多数不起诉案件开会审批。笔者认为问题关键在于:一是检察院对审查逮捕、审查起诉工作重视不够,之前主要将人员配置在一线侦查部门,捕诉力量薄弱,这种思维延续至今。二是三级审批制导致检察行政化严重,效率低下。三是员额制改革后,检察院内部人员配置不合理、办案工作量不均。通过完善、落实大部制改革、扁平化管理及员额制改革,许多业务骨干回归一线办案,可以解决该问题。而且,随着监察委员会改革,检察院侦查、职务犯罪预防职能与人员转隶,不再抽调人员办理侦查案件,从而可以充实更多的人员从事审查逮捕、审查起诉工作。在此背景下,更应当通过优化内部资源配置,化解办案压力。
  最为重要的是,捕诉职能分离会降低效率之说,是一个伪命题。因为,不同权力主体的“重复劳动”和适当的资源投入本就是实现公平正义,体现现代诉讼规律和权力监督制约原则的客观需要。在刑事诉讼中公正是优于效率的价值取向,只有在该制度改革不会对犯罪控制、被追诉人权利等司法公正价值造成重大影响,才具有正当性,牺牲公正争取效率并不可取。据此,仅强调效率不能支持该改革。
  (二)“捕诉合一”不能提高侦查案件质量。另一个重要的论证理由是,在以审判为中心的诉讼制度改革背景下,“捕诉合一”可以提高审查逮捕时的证明标准,强化提前介入、引导侦查取证、事后补充侦查,提高案件质量。然而,仔细思考,该论证的逻辑并不成立。
  其一,有学者指出,“捕诉合一”使批捕者以公诉证明标准,以法院审判入罪的标准衡量是否批捕,更为慎重。因此“,捕诉合一”在中国特定的制度背景之下,并不意味着对被追诉人权利保障更为不利。[9]然而,在侦查阶段中审查逮捕时就以起诉为证明标准,就是提高案件质量么?显然不是。
  逮捕的功能不是认定犯罪,重点不在实体审查,而是考量是否需要审前羁押,重点在逮捕必要性审查。为了满足侦查需要,1996年刑事诉讼法将逮捕证明标准降低为“有证据证明有犯罪事实”,不如公诉、定罪“事实清楚,证据确实充分”的证明标准高。[10]在侦查阶段逮捕时就要求公诉证明标准,显然不符合刑事诉讼法的要求以及诉讼规律。因为,两阶段对案件质量要求不一样,合一混淆了两种程序对案件质量的不同要求,不恰当提高逮捕证明标准,导致其无法满足侦查要求,妨碍了侦查推进,侦查机关不得不以其他手段剥夺嫌疑人人身自由,进一步强化逮捕中心主义。[11]我国逮捕制度的预设功能在于,对羁押进行事前的外部审查,这种“事前预防”功能应当与审查逮捕程序的“低标准”对应,“捕诉合一”拔高了审查逮捕的标准,无法通过批捕迅速控制犯罪嫌疑人,导致“事前预防”功能的虚置。[12]同时,逮捕证明标准过高会使刑事拘留替代逮捕的功能,刑事拘留不再是紧急性措施,侦查机关直接决定是否剥夺犯罪嫌疑人自由,[13]最终促使侦查中心主义更加严重,明显对嫌疑人权利保障更不利。
  其二,我国之前主要由侦查监督部门提前介入、引导侦查取证,效果不佳。“捕诉合一”者主张,“捕诉合一”使公诉检察官承担该职能,由于公诉检察官更了解审判要求,进而能够提高介入侦查效果。同时,决定逮捕时接近侦查,许多证据仍有可能及时补充。“捕诉合一”实现了公诉对侦查监督和证据引导工作的前移,拉近了侦查和起诉的距离,提高了案件侦查质量。[14]而且,之前,审查逮捕检察官批捕后就不再关注侦查案件,影响了案件质量。“捕诉合一”有助于强化批捕检察官的责任心,密切跟踪、指导案件的侦查情况,从而提高案件侦查质量。[15]
  然而,侦查和批捕分离是批捕中立性的前提,侦查阶段批捕检察官就要过多考虑指导侦查取证,密切了批捕与侦查的关系,有违批捕权的中立性要求。现有批捕检察官提前介入、引导侦查取证,恰恰是批捕中立性丧失的重要原因,应当废除,而不是强化。在以审判为中心的背景下,强化检察院对侦查案件的引导取证,是提高案件质量的重要手段,但完全可以由公诉部门直接提前介入、引导侦查取证、跟踪侦查,以提高案件质量,不是一定要拉上批捕部门,徒增许多困扰。
  其三,调研中,有检察官认为,“捕诉合一”后,在审查起诉阶段,由于公诉检察官也承担批捕职能,侦查机关有所忌惮,更愿意配合补充侦查,解决长期以来侦查机关捕后不配合补充侦查的问题,从而提高案件质量。然而,“捕诉合一”后,对于已经逮捕的案件要补充侦查,侦查机关也不会配合,而且由于是同一个检察官提出要求,侦查机关更会以“为何批捕时不提出”为由推脱。事实上,只要公诉机关敢于依法作出存疑不起诉决定、发挥侦查监督职能,同样可以提高补充侦查效果。
  其四,调研中,有检察官认为,由于捕诉分离,办案人员不同,审查批捕发现的问题,侦查机关未能补充,在移送审查起诉时,公诉检察官可能无法及时发现;而“捕诉合一”不存在该问题,从而提高案件质量。然而,这可以通过内部沟通机制实现,无需“捕诉合一”。
  (三)“捕诉合一”会弱化侦查监督。早有学者主张“捕诉合一”能强化侦查监督,因为公诉检察官在审查批捕时就进入了侦查监督的角色,开始履行职责,同时,因为其与案件公诉成败利益攸关,监督才会有积极的效果。然而,该观点恰恰说明,“捕诉合一”导致批捕检察官与案件公诉成败有利益关系,不再中立,并不能论证其如何能有效提高侦查监督。将法律监督不到位,无法有效实施侦查监督归咎为捕诉分离,[16]是不客观的。而且,恰恰因为“捕诉合一”提高了逮捕证明标准,侦查机关有可能滥用拘留等强制措施获取证据,以满足证明标准,检察官可能对此睁一只眼闭一只眼。[17]同时“捕诉合一”强化了批捕检察官的追诉责任,导致其可能对违法侦查行为,比如对瑕疵取证行为,视而不见。可见,“捕诉合一”以强化公诉功能为主要目标,而弱化了审查起诉、审查逮捕对违法侦查的监督功能,长期来看不符合检察机关的法律监督地位。
  最高检似乎有意通过“捕诉合一”,深度介入侦查而实行同步监督,以提高侦查监督效果。笔者认为,在我国公安部门较为强势的背景下,提前介入、引导侦查取证都只能有限而为,试图通过“捕诉合一”彻底引导侦查、同步监督,这几乎不太可能。从最高检试图在派出所派驻检察官的改革受到公安部门的抵制,可见一斑。
  当前,检察院内设机构改革中,在“捕诉合一”的同时成立诉讼监督部门,将侦查监督从批捕、起诉职能中分离,较为普遍。可见,不能从强化侦查监督的角度论证“捕诉合一”,也说明侦查监督的效果主要基于检察院的推动力度,未必和“捕诉合一”密切相关。
  “捕诉合一”不能降低司法行政化。有的主张“捕诉合一”能推动“大部制”改革,降低检察机关的行政化因素。[18]最初提出“捕诉合一”是因为大部制改革部门内设机构极其有限。大部制改革提出50人以下的检察院,其内设机构不超过5个。除去政治部、检察事务保障部外可供选择的有限,多数省份的检察院将捕诉职能合并设在一个大部门中,成立刑事检察部,以减少内设部门及中层职务。然而,即使“捕诉合一”,检察院内设机构并不会减少,甚至可能用司法行政部门替代业务部门名额。同时,大部制改革并不是仅仅为了合并部门,而是为了更好地优化职能配置,发挥职能实效。捕诉职能性质不相融,合并不能提高效能。可见,“捕诉合一”既不能推动大部制改革,也不会降低司法行政化。事实上,监察体制改革导致检察机关反贪、反渎、预防部门转隶,检察院的内设机构至少不用再设侦查部门,分设捕诉两个不同部门具有较大的空间。
  三、“捕诉合一”可能产生的问题
  (一)“捕诉合一”会导致侦捕合一,弱化批捕的中立性,检察机关失去行使批捕权的正当性。中立是批捕权主体配置的核心要件。1972年美国联邦最高法院指出:“令状是宪法上极为敏感的调查方式,负责侦查、起诉职务检察官不应成为令状签发的判断者。”[19]1998年10月28日欧洲人权法院在判决中指出:批捕官员必须独立于行政机关和当事人,如果在决定羁押时有证据表明该官员可能随后代表控方参加刑事诉讼,则其独立性和中立性就是有疑问的。[20]我国学界反对检察机关行使批捕权,其重要理据就是检察机关承担追诉职能,导致其无法中立地批捕,而“捕诉合一”无疑将坐实该论调,使检察机关丧失行使批捕权的正当性。
  可能有观点认为,审查批捕在前,审查起诉在后,审查逮捕时不会受到起诉影响,从而可以中立地决定是否逮捕,不会损害审查逮捕的中立性。然而,笔者认为,公诉思维与批捕思维性质不同,具有积极主动的职业特点。如果审查起诉的检察官行使批捕权,由于公诉检察官长期从事公诉工作,容易带入犯罪追诉思维,[

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