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【期刊名称】 《东方法学》
改革开放40年法治中国建设:成就、经验与未来
【作者】 沈国明
【作者单位】 上海交通大学凯原法学院{讲席教授,博士生导师}
【分类】 理论法学
【中文关键词】 改革开放40年;法治中国;制度创新;市场化改革;法治环境
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 60
【摘要】

在社会巨大的转型的过程中,我国的改革在推进市场经济建设的过程中始终推进法治建设,并取得了巨大进步。从宏观层面为改革开放和经济社会发展提供了基本秩序;从微观层面为市场主体的活动提供了基本规则;法治为制度创新提供了空间和保障。总体上而言,改革开放以来对我国法治环境的判断更趋客观,对我国法治建设的基础——社会的特殊性有客观的认识:市场经济基础的缺乏,决定了法治建设的艰巨性;法治传统的缺失,决定了法治建设的艰巨性;了解国情,才能设计出与国情契合的法律制度。全面依法治国不会一帆风顺,因此,走中国特色社会主义法治道路必须要有定力;人民日益增长的美好生活需要与法治供给要不断平衡;法治建设基础性的工作是推动全民守法,重点工作应当是提高各级干部的法治意识;我们的法治建设和法学研究应当增强针对性、实效性,所提的口号和目标要接地气,要有助于全面深化改革,有助于推进改革和经济社会进步,在这个过程中真正确立法律权威。

【全文】法宝引证码CLI.A.1249076    
  
  1978年召开的党的十一届三中全会,总结了新中国成立以来的历史经验教训,特别是“文化大革命”破坏法制、践踏人权,给国家和民族造成沉重灾难的惨痛教训,提出:“发扬社会主义民主,建设社会主义法制”,“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”,实际上提出了社会主义国家法治建设的基本原则和基本方向,为以后将“依法治国,建设社会主义法治国家”作为治国方略提供了思想来源。我国的民主法治建设掀开了新篇章。40年来,我国的民主法治建设取得了举世公认的成绩,但是,还面临着许多需要克服的困难和问题,需要我们认真对待,同时,要充分认识法治建设的长期性、艰巨性。
  一、充分肯定改革开放以来40年法治建设的成就
  在社会巨大的转型的过程中,我国的改革在推进市场经济建设的过程中始终推进法治建设,并取得了巨大进步。
  (一)法治在宏观层面为改革开放和经济社会发展提供了基本秩序
  “中国社会转型,涉及政治、经济以及文化的各个方面,而这种转变的根源来自于市场经济。”[1]在一定程度上来说,中国40年的改革开放就是以市场化的改革为其基本线索的,但由于市场化改革的阻力和对市场经济本身规律的认识的有限性,决定了这场改革在刚开始就具有一定的探索性和风险性,是一场“摸着石头过河”的试错的过程。因此在这过程中,在传统的计划经济社会中所形成的社会治理模式和人们的行为规范就面临着市场化转轨的挑战和危机。在计划经济条件下,由单一的行政命令来配置社会资源的模式,被以市场经济为主的多元竞争的配置社会资源的模式所取代。利益的市场化和多元化,正在拷问传统以命令化和行政化为特征的社会治理模式的合法性,并引起人们心理习惯和行为模式的混乱和失范。改革开放初期,“我们还未走出社会转型期特有的行为规范未定型的状况,……人们的价值取向呈现出开始重新定位的动荡和多元化选择之间的混乱,比较普遍地存在着社会行为的失范,法律规范在一定程度上也‘青黄不接’”。[2]“传统的规范在改革的冲击下迅速瓦解和失效,而新的有时是从西方直接引进的规范却由于无法找到支撑点和载体,同样无法运作。”[3]“在市场机制和契约社会发育不成熟的历史条件下,传统规范的制约退出以后,新的市场化力量和体现契约精神的法律尚来不及形成,因而出现了规范的真空。”[4]尽管我们的政策和法律的制定者意识到,由单一的行政命令转向政治的、经济的和法律的多种社会治理社会的模式,对转型时期社会治理具有重要意义和功能,但是这些多元社会治理模式相互整合和相互完善,从而获得社会的实效,对人们心理和行为模式而言,不仅需要一个转轨过程的适应期,而且还需要市场经济本身的发展和完善,而在这个过程中,我国法治建设面对社会转型的过程中出现的社会治理危机和行为失范等难题,必须立足于本国的国情和问题,来进行试点和探索,走出一条独特的中国法治道路。
  首先,法治建设基本满足了经济社会发展的需求。在计划经济条件下,经济运行和企业管理以及社会管理都无需法律,在“以阶级斗争为纲”的背景下,严格的户籍制度、政治高压、群众专政等与法治完全相悖。“计划就是法律”是经济管理的戒律,导致生产力低下,生产积极性受到压抑。特别是“文革”期间,正常生产秩序完全被打乱,到“文革”结束的时候,国民经济到了崩溃的边缘。鉴于近30年社会主义革命和建设的经验教训,党的十一届三中全会提出“发扬社会主义民主,建设社会主义法制”,开启了我国法治建设的大幕。邓小平提出“我们要在大幅度提高社会生产力的同时,改革和完善社会主义的经济制度和政治制度,发展高度的社会主义民主和完备的社会主义法制”。他为社会主义现代化所作的总体设计成为我们改革开放和建设民主法治的工作指南。在改革开放的40年里,法治建设基本满足了经济社会发展的需求,使法治成为这个时代的主题,成为社会主义核心价值观的重要内容。法治推动了以市场经济为取向的经济体制改革,法治肯定了经济体制改革和社会建设的成果,建立起了社会主义市场经济的基本秩序,在法治的保障和推动下,各类所有制市场主体活力迸发,1980年我国GDP总量仅为3015亿美元,而2017年已达11万亿美元,已迅速地上升为全球第二大经济体。
  其次,改革与法治建设相互联系并共同发展。从改革与法治的关系而言,改革需要法治的保障和巩固,市场经济本身对法律有着内在的需求并产生与之相适应的法律规则;政府面对利益多元化和复杂化的社会需要不断地提升自己的治理社会矛盾和问题的能力,也需要依法行政;而我们党也面对市场化改革和社会转型过程中,党和政府以及党和民众、新兴阶层的利益调整和协调问题,需要不断地提升执政的能力和水平;同时,我们在改革中所碰到“不再主要是‘是非’之争,而主要是‘利益’之争”。[5]计划经济条件下的意识形态的争论演变为当代社会的物质利益矛盾,特别是改革本身客观上也会损害到部分人的利益,“改革是一个根本性的利益调整过程,其中有些群体的利益会得到强化,有些群体的利益会受到损害”。[6]“其中最具有爆炸性的热点问题就是伴随市场经济而来的人们之间收入差距的扩大和社会财富的重新分配”,特别是在农村土地征收征用、城市房屋拆迁、社会保障等问题上,某些地方政府因为强调政绩而不顾社会民生,片面地强调发展而简单和错误地动用暴力和武力等非法律手段,以致发生激化社会矛盾的现象,危害社会稳定。而这些问题的根本解决需要“着眼于长远,着眼于建立长效机制和制度安排”,[7]需要实现理性化和制度化为机制的法治。
  但是,由于改革刚开始时,鉴于“实践是检验真理的唯一标准”大讨论之后出现的思想解放状况,以及我国的法律体系和法律制度还很不健全的现实,许多改革本身没有直接的法律依据,甚至是在“违法”的情形下进行的。[8]影响最大的和最为典型的,要数安徽小岗村农民违反当时的法律私下实行“大包干”。这项来自基层的改革措施后来被中央推向全国,将群众被压抑的生产积极性释放出来,解决了长期存在的农产品匮乏的问题。1979年至1984年,我国农业总产值增长455.40%,粮食产量由1978年的3.04亿吨增加到1984年的4.07亿吨。其结果是最终导致1993年《宪法》修改,取消了“农村人民公社”,确认“家庭联产承包为主的责任制”的法律地位;1999年修改《宪法》,规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。这种制度创新给生产力的发展带来巨大动力,也给经济社会进一步发展带来巨大空间。
  虽然存在像小岗村这样自下而上改革的个案,但是,总体而言,我国的改革是政府推动型的,是自上而下进行的。自上而下的改革有一个明显的好处,就是基本有序,改革进程在可控范围内,社会各项转型相对平稳。这是因为,政府的很多决策和采取的措施刚开始往往缺乏宪法和法律根据,而且并没有成功的把握,所以,改革是以“试错”的方式进行的,即通过试点突破既有法律或规定,取得成功后再大面积推开,进而形成新的规则。这意味着,政策决策和执行的过程也是一个不断修改和修正的过程。我国的法律制度和法律体系是伴随这个过程逐步建立和完善的,经济和社会运行的秩序也在此基础上逐步形成。
  与改革的目标模式确定过程相一致,立法理念和价值取向也与时俱进,不断适应经济社会发展的需求。法治作为规制无序市场竞争的有效工具,是一种价值判断。事实上,“任何法律,都是一套立法者根据其价值态度,对多元、冲突和变迁中的价值予以人为选择、人为预设的价值体系”。[9]但是过去人们对法律的认识很片面,往往把法律视作约束人们行为的管制工具,是惩罚罪犯的,最多也只是在市场经济出现混乱时,用来恢复和建立秩序的。现在,全社会观念都在进步,越来越多的人认识到法律积极促进和保护权利的作用,认识到必须靠法治激发每个个体的积极性,从而保持长期的经济繁荣和社会进步。历史已经进入了一个全面依法治国、全面用理性的法治来推进改革的新阶段。
  第三,中国特色社会主义法律体系为法治提供了最基本的遵循。以社会主义市场经济为价值取向的改革目标模式清晰之后,建设与社会主义市场经济相适应的法律体系的步伐明显加快。1997年,党的十五大提出,到2010年形成中国特色社会主义法律体系。经过近40年特别是这20多年的努力,全国人大及其常委会制定了包括宪法及相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个门类的现行有效法律270余件,国务院制定的行政法规900余件、地方性法规近万件,再加上自治条例和单行条例,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经形成。1999年,总结了20年改革开放的经验教训,适应了经济运行由计划向市场规则的转换、公民法治意识的初步确立等一系列变化和发展,全国人大通过宪法修正案,把“依法治国,建设社会主义法治国家”确定为治国方略,在价值层面肯定了法治的意义。越来越多的人认识到法治的核心价值在于制约公权力,“依法行政,建设法治政府”成为对各级政府的基本要求。长期以来一直存在的“无法可依”的局面基本结束,“科学立法、严格执法、公正守法、全民守法”成为法治建设的新要求。我能说我还比较喜欢洗碗吗
  (二)法治在微观层面为市场主体的活动提供了基本规则
  法律体系逐步趋向健全和完善,较好地满足了市场经济对规则的需求,市场主体活动的自主性增强,也能较好确立合理预期,通过市场主体之间有序交往,实现各自利益最大化。其实,市场经济不仅对规则存在需求,而且也催生规则并提供规则产生的土壤。
  回溯历史,可以看出,经济社会发展与法治逐步推进呈正相关。改革之初,经济管理体制权力过于集中,制约了国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性的发挥。为了使每一个企业成为市场主体,充分发挥出主动创造精神,当时的重要措施是大胆下放权力,让地方和企业、农村的生产队有更多的经营管理的自主权;同时,改变了收入分配的平均主义,实行多劳多得,焕发了劳动者的生产积极性。“松绑”“放权”是那时的热词,适应了现代化经济管理和提高劳动生产率的需要。
  在破除既有规则的同时,立法需求大增。“市场经济是法制经济”“市场经济呼唤法治”的提法不绝于耳。邓小平针对法律很不完备,很多法律还没有制定出来的状况,提出应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律,例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等。1978年12月,邓小平结合立法的实际指出:“现在立法的工作量很大,人力很不够,因此法律条文开始可以粗一点,逐步完善。有的法规地方可以先试搞,然后经过总结提高,制定全国通行的法律。修改补充法律,成熟一条就修改补充一条,不要等待‘成套设备’。总之,有比没有好,快搞比慢搞好。”[10]邓小平关于立法工作的一系列论述,其核心就是立法工作要从实际出发,既要有紧迫感,又要实事求是,循序渐进,建立中国特色社会主义法律体系,以满足社会主义市场经济的需要。
  1979年,第五届全国人大第二次会议制定并公布了包括《刑法》、《刑事诉讼法》等在内的七部重要法律。此后,当代中国开始进入大规模的立法时期。与市场经济相适应的立法逐步出台,逐渐做到用法律来确定并调整国家和企业、企业和企业、企业和个人等之间的关系。法治为市场主体活动提供的基本规则包括:确定市场主体法律地位,保证市场主体在平等、公平、公正、自愿的环境下交易和竞争;保障市场经济运行,包括规范市场主体的交易行为,维护正常的市场交易秩序,营造良好的市场交易环境等;确保政府在法律框架内对经济实施有效管理和调控,对靠效率、靠市场化不能达到的社会公平目标所需资源进行配置和供给,从而促成政治平权和法律平权,使经济增长的收益惠及每个社会成员。经过40年的持续建设,我国的法律制度释放了市场的力量,为企业、公民和其他组织提供了自由度和创业空间,同时,也形成了经济社会发展的良好秩序。
  市场的成熟和经济社会的发展,进一步促进法律的进步和完善。在市场经济的早期,法治往往表现为管制,在维护市场秩序和促进市场竞争中发挥作用。随着市场的逐步扩大,一些曾经有利于市场经济的管制,演变成了市场竞争发展的障碍。人们对如何规范市场的认识是变化的,由最初的偏好自由市场转向偏好管制,再转向选择市场与管制互动。例如,在互联网金融、共享经济兴起后如何通过实施法治趋利避害,我们正在经历这样一个过程。历史上也有相似情况,美国在19世纪末对运输、电信等行业实施管制,因为受技术条件的限制,供给成本较高,因而供给有限,通过鼓励产业的自然垄断和寡头垄断,可以扩大有效供给,促进经济发展和社会福利提升。经过一段时间,经济发展到了一定的台阶,服务业变得普及,并且由于技术的提升导致服务成本下降,管制渐渐地失灵了,市场的作用渐渐显现出来,法律也随之改变,向市场化让步,通过自身更新以适应和推动经济社会发展。法律与市场机制两者之间的关系是互动且平衡的,如果产生冲突,一种可能是,市场经济的发展水平超越了法律的限定,导致必须修订或废止旧的法律,才能促进经济发展;另一种可能是,法律失灵或者存在缺陷,导致需要修改法律,进一步加强管制。有效的法律制度应该是在市场和监管不断磨合与匹配中形成的,而且,应当随着外界情况的变化不断地加以调整。今后立法,还应当坦然面利益群体之间利益博弈的现实,注重各个利益群体的不同利益的平衡,使法律具有更好的实施基础。
  (三)法治为制度创新提供了空间和保障
  制度创新,是指根据事物发展规律新的认识对原有制度加以革新、创造,从而使之产生新的价值和功能,满足现实需要。制度具有普遍适用性和相对稳定性,人们可以据此对自己行为的预期作出判断,这有助于激发人们的积极性,形成经济社会发展的动力。
  中国的改革过程,实际上是制度创新的过程,也是法律制度不断完善的过程。经济社会的发展和改革过程中遇到的难题不计其数,需要法律制度不断回应,并在这个过程中实现自我完善。这40年的改革,一路走来并不容易,每项制度创新都很艰辛,都需要破解制度瓶颈问题。自1978年党的十一届三中全会后,1979年设立了经济特区;1982年确立家庭联产承包责任制;1984年提出有计划的商品经济;1986年启动全民所有制企业改革;1987年提出“一个中心、两个基本点”基本路线;1992年确立社会主义市场经济体制改革目标;1993年建立现代企业制度,进行分税制改革,提出金融体制改革目标;1994年外贸体制综合配套改革;1992年、1994年施行医疗、住房市场化改革;1996年大力推进外汇管理体制改革;1999年明确非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分,提出西部大开发战略;2002年党的十六大确定全面建设小康社会的奋斗目标;2003年提出振兴东北地区等老工业基地战略;2004年颁布推进资本市场发展的“国九条”;2004年国有商业银行进行股份制改革,保护私有财产入宪;2005年废止农业税,提出建设社会主义新农村的重大历史任务,启动股权分置改革试点;2006年作出构建社会主义和谐社会重大决定;2013年上海自由贸易试验区运行,等等,每一项举措的提出,都是制度创新,都需要法律相伴而行,克服制度障碍,创设新的法律,为制度创新提供空间和法治保障。党的十八大之后,制度创新的成绩更为明显。党的十八届三中全会提出336项改革举措多是制度创新,涉及政治、经济、文化、环境、国防与军队等各个方面,对法治建设提出了进一步的要求。迄今为止,相关法治工作卓有成效。通过加强立法工作,有力地推动了各项改革措施的落实,一些成功的改革措施被吸收到法律法规和党内法规中。随着司法改革的深入,法治实施和法治保障状况有明显好转,司法环境大为改善,司法公信力有所提高。[11]由于监察制度的改革,全国上下监察委员会机构健全,实施《监察法》的实效在显现,过去一直较弱的法治监督力度明显增强。[12]
  法治保障制度创新,是保护经济社会发展的动力。从法学角度观察,中国40年的经济改革之所以成功,经济得以持续增长,重要动因是制度创新。关于法律以及制度与经济增长的内在关联问题,很多思想家做过研究。马克斯·韦伯在《新教伦理与资本主义精神》中阐释了“理性的法律制度”是资本主义萌芽的前提的论点。与此相似,中国以市场经济为取向的改革之所以成功,重要原因之一是制度创新。我国在实践中形成了两大板块结合的法律体系,即遵循自由竞争和优胜劣汰市场规律的法律制度,以此激发和保证市场主体的积极性,以及让每个社会成员能够有尊严生活为宗旨的社会法制度,保障所有社会成员的基本生活条件,让社会充满活力,保持稳定。经过40年改革开放,很多计划经济体制下存在的弊病已经革除了,中国经济实现了跨越式发展,但是,经济和社会发展仍然面临不少深层次矛盾,触及体制性、结构性问题。这些矛盾和问题的解决,仍然需要制度创新,需要法治与时俱进,法治规范体系日益完善,法治实施体系越加有效。
  制度创新需要积累,法治建设也不可能一蹴而就,而是渐进的长期工程,需要经过几代人的努力。这40年,法治建设与经济体制改革同步,经历了思想解放大讨论,摆脱了计划经济观念的束缚,对于“姓社姓资”的问题,按照邓小平的指示“不争论”,倾力精研法理,立法坚持从实际出发,既有紧迫感,不能等,又实事求是,不求完美,循序渐进,不断增加市场的因素,使经济更有效率,初步建成了社会主义市场经济。民营经济生存环境的改变很能说明问题。党的十一届三中全会肯定了一定范围的劳动者个体经济是社会主义公有制经济的必要补充,1982年的《宪法》对个体经济加以确认。1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过《宪法修正案》,在《宪法》第11条增加规定:“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的权利和利益,对私营经济实行引导监督和管理。”1999年,《宪法》将其修改为“国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。可见,非公有制经济对经济社会发展的作用是逐步为人们认可的,因此,以宪法为核心的法律体系对其生存和发展环境的保护也是逐步增强的。
  那么,能否一步到位甚至“超前立法”呢?就现实条件而论,“超前立法”是不现实的。制度创新不是凭空狂想就能做到的,而要有充分的实践经验,有着对事物本身深入的了解和研究,深知既有制度的问题所在,以及产生问题的根源,然后有针对性地提出替代既有制度的新制度。立法也必须透彻了解需要调整的各种社会关系,深谙事物内在规律,在经济体制改革中,必须了解市场经济规律,了解国情,了解既有制度不能满足经济社会发展需要的原因,还要对新的法律制度发挥效用的环境有充分的把握。而且,沿袭国外的做法并不管用,实践反复证明,一些在国外行之有效的法律制度,在中国实施的结果全然不同。实践证明,渐进的法治建设使我国改革付出的成本相对较低,今后改革还将持续,法治必将随着改革进一步完善。行百里者半九十,我们要保持清醒的头脑,切不可半途而废,也不可好高骛远,期望一步登天,把40年的成功经验丢掉了。
  二、改革开放以来对我国法治环境的判断更趋客观
  改革开放以来的法治建设过程,是对国情认识日益加深的过程,典型的表现是,立法由较多借鉴、移植他国法律,向强调国情、社情、民情等的本土化转变。随着各种社会关系的发展,市场

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