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【期刊名称】 《东方法学》
《人民检察院组织法》修订中的若干问题
【副标题】 评《〈人民检察院组织法〉修订草案第二次审议稿》
【作者】 万毅
【作者单位】 成都理工大学司法研究院{教授,博士生导师}
【分类】 检察院
【中文关键词】 专门人民检察院;派驻检察室;派出机关;派出机构;越辖区办案权
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 4
【摘要】

《人民检察院组织法》的修订应注意以下几个问题:专门人民检察院的设置应依检察一体原则,以法律授权的方式将相关职权交由专门法院所在地的人民检察院行使,不必专设专门人民检察院;基于审级对应的考虑,应设置与巡回法庭相对接的检察机构,具体设置可先由最高人民检察院设置派驻检察室,而非设立巡回检察厅,检察官由其从相关业务部门选派,定期轮流派驻;理顺派出机关与派出机构的关系,修改《〈人民检察院组织法〉修订草案第二次审议稿》第24条,取消“派出院”的称谓,统称“分院”,审级、职责权限与本院相同;修改第25条,赋予各级人民检察院根据检察业务需要设立分院的权力;除依上级院检察长之书面指令,检察官原则上不得越区办案;在上下级的关系问题上,修改《〈人民检察院组织法〉修订草案第二次审议稿》第28条以明确指挥、监督权的首长特权属性。

【全文】法宝引证码CLI.A.1249069    
  
  众所周知,《人民检察院组织法》是规范人民检察院性质、地位、职权及其组成的重要法律,是具体落实和实施《宪法》赋予人民检察院的法律监督地位的纲领性文件,可谓检察机关的“小宪法”。然而,现行的《人民检察院组织法》施行于20世纪80年代初,其间虽经历了1983年和1986年两次修订,但时至今日,已有三十多年时间未作任何修订。客观地讲,无论是立法精神还是立法内容,现行《人民检察院组织法》均已经无法充分反映近年来检察理论研究和检察改革实践的最新成果,亟待修正。2013年全国人大常委会将修改“两院”组织法列入了立法规划,《〈人民检察院组织法〉修订草案第二次审议稿》(以下简称《草案》)已提请第十三届全国人大常委会审议,并向全社会公开征求意见。笔者认真审读了《草案》的相关内容,切实感受到立法机关试图通过《草案》将改革成果法制化,以确保司法体制改革行稳致远的良苦用心,但同时也发现,由于我国长期以来检察理论研究的相对薄弱,使得检察机关组织体系上的一些基本理论问题未能廓清,对于当前检察机关组织上的若干重要问题,《草案》或者避而不谈,或者语焉不详,更有甚者避重就轻、本末倒置。上述情况的存在,恐将影响修法的最终成效,故笔者不揣冒昧,试就《草案》中的几个问题略陈管见,从检察制度法理上正本清源,并就教于方家。
  一、关于是否设立专门人民检察院的问题
  根据宪法规定,公、检、法三机关须遵循分工负责、互相配合、互相制约的原则,且从诉讼法的相关规定看,检察机关与人民法院往往需要配合行权,因此,检察机关在设置上须遵循与人民法院对应设置的基本原则。所谓对应设置,即按照人民法院的审级及其辖区而对应设置同级人民检察院,人民检察院与人民法院官署(机构)独立而地位对等。由于我国人民法院在组织体系上分为四个审级,其司法辖区则与行政区划完全重合,因此,人民检察院也相应地设置为四级:(1)最高人民检察院;(2)省、自治区、直辖市人民检察院;(3)地级市、自治州人民检察院;(4)区、县人民检察院。
  但是,近年来人民法院系统在传统的军事法院和海事法院之外又陆续增设了一些专门人民法院,根据全国人大常委会《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》和《关于设立上海金融法院的决定》,上海等地纷纷成立了金融法院、知识产权法院,杭州则首创了互联网法院。除此之外,根据党的第十八届四中全会审议通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求:“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件”,自2015年起最高人民法院陆续成立了六个巡回法庭,作为最高人民法院派出的常设审判机构。由于宪法和诉讼法规定,我国的检察机关不仅承担诉讼职能,还应履行审判监督职责,因此,从法理上讲,上述专门人民法院成立之后,其审判活动及其结果,均应纳入人民检察院的监督对象和范围。然而,制度设计上有所脱节的是,在人民法院系统陆续增设专门人民法院和派出机构的同时,却并未同步设立专门人民检察院或派出机构,这就带来一个现实的问题:法律赋予人民检察院的审判监督职责该如何履行?
  正基于此,在《草案》征求意见过程中,有观点主张,应当按照一一对应的原则同时增设、匹配专门人民检察院或派出机构。据此,既然设立了金融法院等专门法院,那就应当增设金融检察院等专门检察院,以及为巡回法庭配设巡回检察厅等,以资对应。对此,笔者认为:第一,关于是否配设专门人民检察院的问题。虽然检察机关须遵循与法院对应设置的基本原则,但所谓检察机关的对应设置原则,不应当僵化地理解为一一对应,对应设置原则本身在法理上还要受到效率、经济、专业性等因素的制约和影响,不可一概而论。例如,从比较法的角度讲,一些法治国家如日本设立了专门处理未成年人与家庭相关案件的少年法院(也有译为家事法院或少年与家事法院)这一专门法院,[1]但却并未同步增设少年检察院,其中一个至关重要的原因就是业务量和专业性方面的考量,即考虑到少年司法以法院的审判活动为中心和重心,故需要设立专门法院,但少年刑事案件的案件量和工作量并不大,故没有必要配套增设以刑事为主业的少年检察院。同理,从我国目前增设的专门人民法院的主要业务范围来看,无论是金融法院、知识产权法院,还是互联网法院,都只负责审理民商事或行政诉讼案件,基本不涉及刑事诉讼,也就不关涉检察机关批捕、起诉等刑事检察业务。虽然人民检察院仍然需要对其审判活动及结果实施法律监督,但相关法律监督业务的类型单一且工作量并不大,完全可以根据检察一体原则,通过法律授权的方式将相关法律监督权限集中交由专门人民法院所在地的人民检察院行使,[2]而没有必要再增设专门人民检察院。
  第二,关于是否增设巡回检察厅的问题。根据最高人民法院《关于巡回法庭审理案件若干问题的决定》,巡回法庭在性质上属于最高人民法院派出的常设审判机构,其业务范围涵盖了最高人民法院负责审理的一审、二审、申请再审的民商事案件、行政诉讼案件、刑事申诉案件,以及涉港澳台民商事案件和司法协助等11类案件。从法理上讲,上述案件的审判过程及其结果,均应当接受检察机关的法律监督,固不待言。但巡回法庭本身属于最高人民法院派出的常设审判机构,因而,基于审级对应的考虑,其所在市的地方检察机关无权参与诉讼和进行法律监督,唯有最高人民检察院方有权派员参与诉讼并对其实施法律监督。亦正因为如此,目前在实践中,针对巡回法庭的上述法律监督业务都是由最高人民检察院的民事行政检察厅、刑事申诉厅等相关部门在分别办理。然而,六个巡回法庭分布于六个不同的省市,而最高人民检察院身在北京而独揽六个巡回法庭的检察业务,客观上在办案成本和人力资源分配方面,都难免捉襟见肘,长此以往,恐影响办案质量。正基于此,在《草案》征求意见过程中,有观点提出应当按照对应设置原则,在六个巡回法庭所在地对应设置六个巡回检察厅。对于上述观点,笔者认为,考虑到巡回法庭作为最高人民法院的派出机构,其判决效力等同于最高法院的判决,因而审级高,基于同级对等监督的基本原则,对巡回法庭的法律监督业务确实无法授权地方人民检察院代为办理,而只能由最高人民检察院亲力亲为。然而,如前所述,最高人民检察院办理上述监督业务客观上又存在障碍,因此,从这个角度讲,笔者认为,确有必要设立与巡回法庭相对接的检察机构,但究竟是否设立独立的巡回检察厅,则需要进一步论证。
  巡回法庭,抑或巡回检察厅,两者皆非我国立法上之专门术语,故其机构之性质待考。按照最高人民法院对巡回法庭法律地位的界定,其属于最高人民法院派出的常设审判机构,换言之,其性质属《人民法院组织法》上的派出机构,且系常设机构。[3]同理,最高人民检察院的巡回检察厅,从性质上而言,亦应属于最高人民检察院的派出机构、常设机构。但是,如果说最高人民法院创设巡回法庭,是在现有的法院组织体系之外“无中生有”,因而,只能打破常规、“另起炉灶”,创设一套独立的新机构,那么,最高人民检察院面临的问题则是在已有巡回法庭这一常设审判机构的前提下如何设立配套机构与之实现工作对接的问题。在法理上,检察机关的工作方式本就区别于法院,在检察业务类型比较单一且业务量不大的情况下,通常更倾向于采用在被监督机关设置派驻机构或人员的方式办案、办公。2001年9月3日最高人民检察院《关于监所检察工作若干问题的规定》第5条中规定:“根据机构改革的规定,设置派出检察院,在监管场所设置派驻检察室。监管场所常年在押人员较少的,应实行巡回检察或派驻专职检察员。”这一规定虽然系针对检察机关在监管场所设置派驻机构而言,但却揭示了检察机关设置派出机构的一般原则:业务量较大的地方设置派驻检察室,业务量较少(常年在押人员较少)的,则不设专门的派驻检察室,而是采取巡回检察或派驻专职检察员的方式履行法律监督职责。对此,《草案》第25条也有规定:“人民检察院根据检察工作需要,可以在监狱等场所设立检察室,行使派出它的人民检察院的部分职权。”正基于此,最高人民检察院对巡回法庭的工作对接(包括参与诉讼和审判监督),创设巡回检察厅这一常设机构可能并非最佳方案。考虑到巡回法庭的工作业务量并不算很大,[4]但其中的刑事申诉业务,又具有常规性和日常性,因此,最高人民检察院实际上有两种更优方案可以选择:一是直接依据《草案》第25条之规定,在六个巡回法庭分别设置一个派驻检察室。[5]该派驻检察室在性质上属于最高人民检察院的派出机构、常设机构。派驻检察室的检察官由最高人民检察院从刑事申诉厅、民事行政检察厅等相关业务部门选派,按一定的时间轮流派驻。这一方案因为有组织法《草案》第25条作为依据和支撑,立法上和法理上都无障碍,较之创设巡回检察厅,改革的成本和阻力更小。二是不设置常设机构(派驻检察室)的方式,而是采取巡回检察或派驻专职检察员的方式履行法律监督职责。这是一个效率更高、成本更低、操作更为便利的改革方案。
  二、关于检察机关派出机关、派出机构的法律地位问题打遮阳伞就显得很娘
  现行《人民检察院组织法》第2条第2款规定:“省一级人民检察院和县一级人民检察院,根据工作需要,提请本级人民代表大会常务委员会批准,可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院,作为派出机构。”根据上述法律授权,我国司法实践中省级和基层检察机关一直有在监所等场所设立派出机构包括派出检察院或派驻检察室的传统。但是,从法理层面审视,我国检察机关设置派出机构的立法和实践一直存在着合法性争议:
  第一,现行立法混淆了派出机关与派出机构的法律地位。在宪法和行政法上,派出机关和派出机构的法律地位是存在明确差异的:派出机关在法律上可以以自己的名义行使权力,是独立的职权主体;而派出机构则只能以派出它的机关的名义行使权力,并非独立的职权主体。依据上述原理,我们其实可以径直对检察机关的派出机关与派出机构作出明确的区分:所谓的监所等派驻检察室,实际上系检察机关的派出机构。这是因为,一方面,它只能行使派出它的检察机关的刑事执行检察方面的职责;另一方面,它自身并没有独立的权力主体地位,而只能以派出它的检察机关的名义行权;而诸如直辖市人民检察院的分院、在农场等地设立的农场检察院等,则属于派出机关的范畴。这是因为,一方面,它可以行使法定的检察机关的所有职权;另一方面,它可以以自己名义行使权力,是独立的职权主体。然而,现行《人民检察院组织法》却将派出机关和派出机构混作一谈。该法第2条第2款明确规定,省级人民检察院和基层检察院可以在其辖区内特定区域内设置人民检察院。在此,立法条文的明确用语是派出“人民检察院”,既然派出的是“人民检察院”,那么当然地在性质上就属于派出机关而非派出机构,但该法条后半段的行文用语却突然变为“作为派出机构”,这事实上就混淆了检察机关的派出机关与派出机构。有人可能会说,法条中表述的“派出机构”,实属笔误,其所指就是派出机关,但若认可此种实质解释,则人民检察院设立派驻检察室等派出机构又面临着缺乏法律依据的窘境,因为长期以来司法实务中检察机关在监所等场所设立派驻检察室,正是以该法条为基础和依据的。
  第二,根据现行《人民检察院组织法》第2条第2款的规定,有权设立派出检察院的仅限于省级人民检察院和县级人民检察院。但在我国司法实务中,地市级人民检察院其实也在设立自己的派出机关。例如,全国各地纷纷设立的高新技术开发区人民检察院,以及当前正在逐步设立的自贸试验区人民检察院,几乎都是由当地的地市级人民检察院所派出,系市级人民检察院的派出院。这明显超越了《人民检察院组织法》的授权,于法无据。
  或许正是基于上述原因,本次《人民检察院组织法》修订特地在《草案》第24条明确规定:“省级人民检察院和市级人民检察院根据检察工作需要,经最高人民检察院和省级有关部门同意,并提请本级人民代表大会常务委员会批准,可以在辖区内特定区域设立人民检察院,作为派出机构。”同时,第25条还规定:“人民检察院根据检察工作需要,可以在监狱等场所设立检察室,行使派出它的人民检察院的部分职权。”上述立法的积极意义值得肯定:
  其一,《草案》分设两个条文,使得派出机关(派出人民检察院)与派出机构(派驻检察室)的法律地位得到明确区分。《草案》第24条可视为对派出机关(即派出人民检察院)的授权性规定,而《草案》第25条则可视为对派出机构(即派驻检察室)的授权性规定。据此,检察机关设立派出机构即派驻检察室获得了法律的明确授权。同时,根据《草案》第25条之规定,派出机构即派驻检察室,只能行使派出它的人民检察院的部分职权,这意味着派出机构只能以派出它的人民检察院的名义行权,其地位相当于本院的一个内设机构,自身不具有独立的职权主体地位。据此,人民检察院的派出机关与派出机构之间在法律地位和职责权限上得到了合理的界分。
  其二,《草案》肯定了目前实践中地市级人民检察院设立派出机关的合法性。如前所述,目前实务中存在大量的地市级人民检察院的派出机关,却于法无据,故而,本次修法在《草案》中明确规定地市级人民检察院有权在其辖区内特定区域设立派出人民检察院,作为它的派出机关,从而对司法实践中的做法进行了立法确认。
  但是,《草案》的上述规定仍然存在比较突出的问题,这主要表现在:
  首先,根据《草案》第24条的规定,取消了基层检察院设立派出机关的权限,这完全不符合现实实践及其需要,因为我国司法实务中仍然存在并将继续存在基层检察院的派出机关,尤其是直辖市因为本身就没有地市级人民检察院,所以往往是由基层检察院在其辖区内特定区域设立派出院,如上海市浦东新区张江地区人民检察院,就是上海市浦东新区人民检察院这一基层检察院的派出院,而天津市滨海新区人民检察院则设立了塘沽等三个派出院。如果按照《草案》第24条之规定,否定了基层检察院设立派出院的合法性,那上述这些直辖市基层检察院的派出院

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