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【期刊名称】 《东方法学》
生态环境损害赔偿制度的反思与重构
【副标题】 宪法解释的视角【作者】 陈海嵩
【作者单位】 中南大学法学院{教授,博士生导师}【分类】 环境保护法
【中文关键词】 生态环境损害赔偿;生态环境损害;生态文明体制改革;国家环境保护义务
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 20
【摘要】

生态环境损害赔偿制度是我国生态文明体制改革的重要组成部分,其发展过程体现出“渐进型”的法治发展道路,具有鲜明的中国特色。然而,目前生态环境损害赔偿制度将“物权化”的自然资源国家所有权作为理论渊源,在法理基础和科学基础上均存在不足,也不符合国务院机构改革的最新趋势;在实践中,生态环境损害赔偿面临着与其他制度的冲突与重叠难题。基于生态环境损害的公共性特质,应当从宪法的高度和法律秩序的整体角度加以重新审视。国家环境保护义务和作为“公权”的自然资源国家所有权共同构成了生态环境损害赔偿制度的宪法依据,是我国生态文明建设新形势下实现国家环境保护义务的新方式、新途径。国家权力的多元化行使方式,为生态环境损害赔偿制度的争议问题提供了具有理论一贯性和逻辑一致性的解释,对该制度的进一步完善指明了路径。

【全文】法宝引证码CLI.A.1249080    
  一、生态环境损害赔偿的制度演进
  在我国法治发展的历史视野中,中国环境法治一直面临着“立法不足、执法不力、司法无力”的系统性问题,不能适应生态文明建设的紧迫现实需要,亟待加以法治转型与制度创新。这方面的典型代表是生态环境损害赔偿制度。如何对造成公共性生态环境损害的责任人进行追责和索赔,及时修复受损的生态环境,在我国环境法律中并未有明确规定。[1]2015年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》),并经由国务院批准,在吉林、贵州等省份进行生态环境损害赔偿制度改革试点。随后,试点省份分别制定相应的实施方案加以落实,并展开了相应实践。[2]2017年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》),正式在全国范围内予以推行生态环境损害赔偿制度,并要求在2020年前初步完成;原先的《试点方案》予以废止。
  在法治发展的整体视角中,生态环境损害赔偿制度隶属于近年来我国环境司法改革,其以新型民事诉讼类型的创设(生态环境损害赔偿诉讼)为后盾和保障,[3]辅之以赔偿权利人(地方政府)与赔偿义务人的协商(生态环境损害赔偿磋商),实现环境公共利益的维护与生态系统的修复。从制度生成方式看,生态环境损害赔偿制度是我国生态文明体制改革的重要组成部分,是在缺乏明确法律依据的情况下基于全面深化改革的要求而创设的新型诉讼制度及诉讼类别,具有鲜明的中国特色和创新意涵。从制度演进路径看,对比《试点方案》《改革方案》可见,生态环境损害赔偿制度经历了一个发展的过程,体现出“渐进型”的法治发展道路。从制度创新的角度看,生态损害赔偿制度对原有环境法律制度的突破与革新,包括两个主要方面:
  1.赔偿权利人的扩展。在2015年《试点方案》中,生态环境损害赔偿权利人是经国务院授权后的试点省级政府,并可指定相关部门或机构负责具体工作。而在2017年《改革方案》中,赔偿权利人的范围得到了扩展,包括经国务院授权的省级、市地级政府(一般地级市和直辖市所辖的区县级政府)。同时,《改革方案》细化了跨行政区域生态环境损害问题的管辖权规则,即:省域内跨地级市行政区划的生态环境损害案件,由省级政府管辖;跨省域的生态环境损害案件,由相关省级政府协商确立管辖权。
  2.生态环境损害赔偿协议的法律效力。2015年《试点方案》中规定赔偿权利人根据鉴定评估报告,可以同赔偿义务人进行磋商并达成赔偿协议,但没有明确该赔偿协议的法律效力。2017年《改革方案》对此进行了专门规定:赔偿权利人和赔偿义务人经磋商达成的赔偿协议,可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认;司法确认后的赔偿协议具有强制执行的法律效力。
  二、生态环境损害赔偿制度的理论困境
  创设生态环境损害赔偿制度的出发点,是针对传统上“企业污染、群众受害、政府买单”的困境,解决生态环境损害的利益代表人和索赔主体缺失问题,并通过民事诉讼的方式使责任人承担生态环境损害的赔偿责任。这正是前述《试点方案》和《改革方案》所持的基本立场,即生态环境损害赔偿并非行政法律关系而属于民事关系,政府作为代表生态环境的民事权利人而参与其中;[4]这里所谓的“民事权利”,则被认定为《宪法》第9条及《物权法》所规定的“自然资源国家所有权”。在2016年6月最高人民法院发布的《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》中,也认为生态环境损害赔偿诉讼是基于“国家自然资源所有权”而提起的民事诉讼。[5]
  按照这一制度逻辑,生态环境损害赔偿制度的理论基础在于“利用民法原理思考自然资源所有权的制度建设问题”,将国家所有权界定成私法所有权的一种专门类型,以物权法作为主要法律渊源。然而,将私权意义上的“自然资源国家所有权”作为生态环境损害赔偿制度的主要理论依据,不仅混淆了我国宪法上国家所有权和民法上国家所有权相互间的本质区别,使国家成为通过占有自然资源获取利益的纯经济组织,[6]将社会主义公有制意义上的“国家所有”异化为私有制意义上的个人私利;也忽视了学界对单纯从“民事权利”角度看待我国宪法上“国家所有”条款的强烈批判,忽视了“国家所有权”物权实现机制面临的诸多困境,及其与传统民法原理的诸多不相兼容之处,[7]体现了实用主义的思路(为解决生态环境损害“权利人缺位”而借用民法所有权的外壳)而隐含着极大的理论缺陷。就生态环境损害的本质而言,其是对环境公共利益的破坏,所涉及的是公法问题,只不过在这类公法中保留了一些私法概念。[8]从生态学角度考察,“自然资源”不能完全涵盖生态功能,生态功能的损害表现为生态价值,自然资源损害往往表现为经济价值。[9]可见,对“物权化”的自然资源国家所有权加以简单套用,表面上解决了生态环境损害“索赔主体”的现实问题,但在法理基础和科学基础上均存在不足,给环境司法乃至环境法治的逻辑自洽性及制度整体性造成了不可忽视的漏洞。
  退一步说,即使“物权化”的自然资源国家所有权能够成立,行使该“权利”的主体也不必然归属于地方政府。根据2018年3月出台的国务院机构改革方案,由新组建的自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,着力解决自然资源所有者不到位的问题。[10]根据这一顶层设计,行使自然资源国家所有权的主体是“条条”(各级自然资源部门)而非“块块”(地方政府)。机构改革的目标,正是改变传统上由地方政府事实上行使自然资源所有者职责,造成国家利益受损、生态环境破坏等问题,[11]交由单一部门(自然资源部门)加以统一行使和负责。可见,如果以“物权化”的自然资源国家所有权为基础,由地方政府作为生态环境损害的所谓“赔偿权利人”,这与前述机构改革的精神不相吻合。为与当前生态文明体制改革的整体趋势相符,目前生态环境损害赔偿“地方政府磋商——起诉”的制度设计显然需要全新角度的解释。
  三、生态环境损害赔偿制度的实践困境北京大学互联网法律中心
  从生态环境损害赔偿制度的实践看,由于单纯私法意义上的“损害—救济”思路缺乏对生态环境公共性的考虑,目前“单兵突进”的生态环境损害赔偿制度无法形成救济生态环境损害的整体性制度框架,更是面临着制度冲突与重叠的难题:就制度冲突而言,主要是在相同诉讼标的和诉讼目的情况下,如何处理其与环境公益诉讼的关系;就制度重叠而言,主要是如何处理其与环境监管执法的关系,回答“行政职权民事化”的诘问。[12]有学者指出,由行政机关(地方政府)作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼混淆了行政权与司法权,使得在环境公益领域实际上衍生出两套机制类似、功能重叠的法律程序,[13]形成制度体系上的“叠床架屋”。
  对生态环境损害赔偿的试点情况进行分析,有助于更为全面地研究这一问题。如在贵州省,2017年1月,经省政府委托,省环保厅作为赔偿权利人对违法倾倒废渣的两家公司进行生态环境损害赔偿磋商,并达成赔偿协议,包括综合整治和生态修复费用757万元,应急处置费用134万元,环境损害鉴定评估费用11万元;2017年3月28日,贵州省清镇市法院作出司法确认书,对该生态环境损害赔偿协议的法律效力予以确认。这是全国首份生态环境损害赔偿司法确认书。[14]针对企业的环境违法行为(未办理手续而违法倾倒废渣),本案中责任追究的方式是进行生态环境损害赔偿磋商,规范依据仅为前述《试点方案》。但考察现有立法可见,有两种方式均可以追究该环境违法行为人的责任:
  一是针对非法倾倒危险废弃物的违法行为,由当地环保部门进行执法追究行政法律责任;[15]二是针对该违法行为造成的环境公共利益损害,由符合条件的环保组织或检察机关提起的环境民事公益诉讼,承担相应的民事责任。[16]显然,在本案中,生态环境损害赔偿磋商(诉讼)与已有的环境民事公益诉讼发生了冲突,并与已有的环境行政执法产生了重叠,这在表面上解决了“损害者担责”的问题,但并未实现环境公益利益的整体保护,反而在一定程度上用不具严格规范效力的规范性文件“架空”了已有法律的规定及其适用,与法治精神相违背。
  另外,如何认定生态环境损害赔偿磋商的性质,及其如何与司法程序相互衔接,也是实践中暴露出的难题。对试点省(市)的实证调查表明,由于环境公益诉讼改革试点(实施机关分别为最高人民法院与最高人民检察院)与生态环境损害赔偿制度改革试点相互间的“条块分割”,与生态文明体制改革其他制度之间也缺乏统筹协调,导致基层政府对生态环境损害赔偿改革缺乏积极性。[17]2017年底公布的《改革方案》并未解决这一问题,而是泛泛规定了“生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题,由最高人民法院与有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确”,实际上是回避了这一问题。这进一步暴露出当前生态环境损害赔偿制度改革在理论基础上的不充分和制度建构的不完善,亟需摆脱对物权化“国家所有权”的简单套用,并从新的角度重构生态环境损害赔偿制度的法理支撑。
  四、基于宪法秩序的生态环境损害赔偿制度重构
  为解决前文所揭示的理论与实践困境,我们需要从宪法的高度和法律秩序的整体角度重新审视生态环境损害赔偿制度,对其进行新的解释。此研究进路的目的在于:基于“生态文明入宪”[18]所确立的宪法价值秩序与相应国家任务,以及宪法对其他部门法的辐射作用,运用“基于合宪性控制的环境善治”思路,对生态环境损害赔偿制度进行宪法解释,使我国宪法强化生态环境价值及相应规范体系在生态环境损害问责的具体过程中“效力最大化”,展示宪法教义学对法律实践的解释性效用。正如凯尔森所言:“一个法律之所以有效力的唯一理由就是它在宪法所规定的方式下创立”。[19]从宪法实施的角度看,需要将本次“生态文明入宪”的规范含义,运用在环境法治的具体领域(生态环境损害赔偿),对相关争议性问题给出合理解释,进一步完善生态环境损害赔偿制度。从“一般原理”到“具体陈述”的演绎过程,也正是本次修宪中所增加生态文明相关条款的具体适用过程,符合法理上的规范适用要求。[20]
  (一)生态环境损害赔偿的理论基础及宪法依据
  从本质上看,“生态环境损害”是对生态环境资源的破坏或减损,生态环境损害赔偿的实质是一个将环境资源污染者或生态破坏者的外部成本内部化的过程,与具体的人身与财产权利损害没有直接联系。大气、水、海洋、森林等环境和自然资源是不特定多数人共同享有的“公众公用物”,具有非竞争性和非排他性,不能归属于私人权利的对象,也不属于我国法律规定的公民所有财产。由此,唯有将“生态环境损害”的公共性、社会性特质作为理论认识的基石及制度建构的原点,方符合生态环境损害赔偿制度的内在规律性;这也是简单套用“物权化”的自然资源国家所有权及私力救济机制,致使生态环境损害赔偿制度面临困境的根本原因所在。根据现代法治国的基本精神,作为法律基本范畴的“权利”来源于个人的自然权利,是法律对个体合法权益的认可与保护,个体是权利存在的基础与前提;“关心基本权利就是关心它们所表达的个人主义”。[21]强调环境公共利益法律保护的重要性,并不意味着将国家作为环境公共利益的当然主体,只是因为环境利益不具有由个体所独享的特质而是由共同体成员所共享。[22]在这个意义上看,地方政府以赔偿权利人的身份提起的生态环境损害赔偿诉讼或磋商,显然不是为了维护某一个体的利益,也不能简单地归结为“国家”这一主体的利益,而是为了通过恢复受损的环境资源及生态系统功能来实现公众共享的环境公共利益,其提起诉讼的所谓权利并不能还原为特定的、可为单个主体所独有的环境资源,实际上是该主体(地方政府)对广大公众所承担的一种责任。正如有学者指出,如果以实现社会秩序、维护公共利益为目的,个体行使权利的行为在本质上已经不属于权利范畴,而是对共同体的责任与义务。[23]
  因此,基于生态环境损害的公共性特征,对生态环境损害赔偿制度的理解应当回归到以维护公共利益为宗旨的一

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