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【期刊名称】 《东方法学》
从两个“十六字方针”看我国法治建设的跨越发展
【副标题】 纪念改革开放40周年【作者】 蒋传光
【作者单位】 上海师范大学哲学与法政学院{教授,博士生导师}
【分类】 法理学
【中文关键词】 “十六字方针”;“新十六字方针”;法治建设;跨越发展
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 83
【摘要】

有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的“十六字方针”是党的十一届三中全会正式提出和确立的。科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的“新十六字方针”是党的共十八大正式提出的。“十六字方针”实现了由人治向依法治理的转变,“新十六字方针”实现了由立法导向的法治建设向体系化法治建设的转变。“新十六字方针”是对“十六字方针”在理论与实践上的超越,在“新十六字方针”引领下法治建设进入了新时代。两个“十六字方针”的提出,其见证了法治建设的目标从建立完善的中国特色社会主义法律体系到建设中国特色社会主义法治体系的转型升级。

【全文】法宝引证码CLI.A.1249074    
  
  1978年12月召开的党的十一届三中全会,被视为中华人民共和国成立后中国共产党历史上“具有深远意义的伟大转折”,[1]并开启了改革开放的新征程。改革开放40年来,我国的经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设等各个方面,都取得了巨大的成就。法治建设也是如此。改革开放的40年,是探索中国特色社会主义道路的40年,也是探索中国特色社会主义法治之路的40年。回顾40年来法治建设的历程,我国法治建设的发展阶段可用两个“十六字方针”来概括,第一个“十六字方针”为“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”(简称“十六字方针”),第二个“十六字方针”为“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”(简称“新十六字方针”)。法治建设的历程就是落实两个“十六字方针”的历程,改革开放以来法治建设的成就就是落实两个“十六字方针”的结果。改革开放40年在两个“十六字方针”的引领下,我国的法治建设取得了巨大的成就,并实现了跨越式发展。笔者拟对两个“十六字方针”在我国法治建设中的贡献作一简要比较和分析。
  一、“十六字方针”实现了由人治向依法治理的转变
  (一)邓小平法制思想与“十六字方针”的提出
  “十六字方针”是在邓小平法制思想[2]指导下,党的十一届三中全会正式提出和确立的。鉴于中华人民共和国成立后法治建设的历史教训,特别是“文化大革命”的深刻教训,1978年12月召开的党的十一届三中全会,在指导思想上进行了拨乱反正,对民主法治建设的认识产生了历史性的飞跃,把发展社会主义民主、健全社会主义法治作为国家建设的重要目标提出来,提出了我国法治建设的“十六字方针”,从而使中华人民共和国的法治建设进入了重建和迅速发展的新的历史时期,不仅开启了中国法治道路新的历史进程,而且也成为探索新的国家治理模式的起点。
  1.邓小平法制思想对中国法治建设的奠基和引领
  回顾改革开放40年来法治建设的历程和成就,总结两个“十六字方针”在中国法治建设中发挥的作用,必须肯定邓小平法制思想的指导作用。法治建设离不开理论的指导,邓小平法制思想则为中国改革开放40年来法治建设奠定了思想基础,提供了理论引领。没有邓小平法制思想,就没有“十六字方针”的提出,更没有今天中国法治建设的成就。
  邓小平是中国改革开放的总设计师,也是中国法治建设的引领者和奠基者。邓小平法制思想是伴随着邓小平理论的产生而产生的。党的十一届三中全会以来,邓小平在我国改革和建设的各个重要时期,发表了一系列关于发扬社会主义民主、健全社会主义法制的讲话与谈话,系统地论述了我国民主法治建设的现实任务和长远目标,明确提出坚持发展民主和法制是我们党和国家坚定不移的方针,以及社会主义法治建设“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本要求,尤其是在理论上解决了社会主义国家长期未能解决的坚持党的领导与法治建设之间的关系问题,即党组织和党员特别是党的领导人必须在宪法和法律的范围内活动。
  邓小平作为党的第二代中央领导集体的核心,把社会主义民主和法治建设放到了极为重要的位置。1980年1月,邓小平在中央召集的干部会议上所作的《关于目前的形势和任务》的报告中指出:“我们坚持发展民主和法制,这是我们党的坚定不移的方针。”[3]1980年12月,邓小平在中央工作会议上所作的《贯彻调整方针,保证安定团结》的讲话中再一次强调指出:“要继续发展社会主义民主,健全社会主义法制。这是三中全会以来中央坚定不移的基本方针,今后也决不允许有任何动摇。”[4]1985年,邓小平在党的全国代表会议上讲话时,又一次提到民主法制的政策不能变。他指出“究:竟什么是我们党的政策的连续性呢?这里当然包括独立自主、民主法制、对外开放、对内搞活等内外政策,这些政策我们是不会改变的。”[5]1986年,邓小平又重申:“现在从党的工作来说,重点是端正党风,但从全局来说,是加强法制。我们国家缺少执法和守法的传统,从党的十一届三中全会以后就开始抓法制,没有法制不行。”[6]
  邓小平把健全社会主义法治,提高到党的“坚定不移的基本方针”和“决不允许有任何动摇”的高度来认识,把民主法治视为不会改变的连续性政策,认为“没有法制不行”,这表明了邓小平旗帜鲜明地向中国和世界宣告,中国将厉行法治、依法治国,在中国曾经出现的“无法无天”的现象将被彻底否定,旧社会遗留下来的人治现象也将被彻底否定。
  根据邓小平的上述思想,在社会主义现代化建设的新的历史时期,党和国家的一系列重大决策,都包含有发展民主和法治的明确要求。党的十一届三中全会以来,党的历次代表大会的报告以及党和国家的一系列重要文件,都十分强调民主和法治。坚持发展民主和法治成为党和国家坚定不移的方针。党的十五大更是把依法治国、建设社会主义法治国家第一次作为治国方略提了出来,从而实现了党的治国方式的历史性转变。这说明,在新的历史时期产生的邓小平法制思想,是马克思主义法学理论中国化的重要成果,丰富和发展了马克思主义的国家与法的学说,为马克思主义法学理论的发展作出了巨大贡献。
  自1978年改革开放以来,中国特色社会主义法治发展道路的探索已经历了五个具有里程碑意义的发展阶段。这五个里程碑分别是1978年党的十一届三中全会的召开;1980年邓小平在中央政治局扩大会议上的讲话;1992年邓小平视察南方的谈话;1997年党的十五大依法治国方略的提出;2012年党的十八大以来开启的依法治国新征程。从理论逻辑上而言,这五个里程碑和邓小平及其法制思想均有密切的关系。[7]
  2.“十六字方针”的提出
  有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,是改革开放后我国社会主义法治建设的基本方针和要求。“十六字方针”内容的雏形可追溯到中华人民共和国成立初期。1956年9月19日在党的第八次全国代表大会上,董必武在题为《进一步加强人民民主法制,保障社会主义建设事业》的发言中曾提出,“依法办事是进一步加强法制的中心环节”,依法办事有两方面的意义:其一,必须有法可依。其二,有法必依。[8]但“十六字方针”内容的完整表述,是邓小平首先提出的,在党的十一届三中全会公报中被正式确认,以后又被载入许多党的重要文件中。
  “十六字方针”是1978年邓小平在党的十一届三中全会前召开的中央工作会议上首先提出来的。中华人民共和国成立后,我国的法治建设长期不受重视,广大干部和群众法治观念淡薄,习惯于只按政策办事,按领导人的意志办事,“往往把领导人的话当做‘法’,不赞成领导人说的话就叫做‘违法’,领导人的话改变了,‘法’也就跟着改变”。[9]在十年“文化大革命”期间,更是“无法无天”,给中国人民上了一次极其深刻的法治课。人们深感秩序、安全、法治、自由、民主和人权的重要。这种历史性的深刻反思,体现为一种要求新秩序的历史律动,为法治的恢复和发展提供了助推力量。
  鉴于“文化大革命”时期法治被完全破坏的状况,邓小平首先考虑的是要做到有法可依,建立完善的法律制度。1978年10月,在与有关人员商议对中国工会第九次全国代表大会上的讲话稿修改问题时,他就谈到:现在关于民主问题的讨论不够,这个问题很重要,要展开讨论。民主和法制实际上是一件事情。法制确实需要建立和健全,民法、刑法要搞,但都没有搞成。没有法,他就乱搞,确实不行。现在是领导人说的话就叫法,不赞成领导人说的话就叫违法,这种状况不能继续下去了。除了搞刑法、民法、诉讼法以外,还要搞经济立法,如工厂法。[10]关于完善立法的思想,他在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的著名讲话中,在提出新时期加强法治建设任务的同时,针对当时我国立法很不完备,很多法律还没有制定出来的情况指出:“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律,例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等,……做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”[11]夫妻本是同林鸟
  在党的十一届三中全会上,根据邓小平的讲话精神,在提出全党工作着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来的同时,“对民主和法制问题进行了认真的讨论”,提出要加强民主建设,强调民主和集中的辩证关系,“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。[12]“十六字方针”自此在党的文献中被正式提出和确认,成为中共十一届三中全会后党的重要文献强调的重点和法治建设的指导方针,为以立法为导向的法治建设指明了方向。
  改革开放以后,党的一些重要文件在论述社会主义法治建设的内容时,或者对“十六字方针”的精神进行了阐释,或者明确提出了坚持“十六字方针”的要求。党的十二大报告针对“对法制建设的重要性还认识不足,有法不依、执法不严的现象在一些方面仍然存在,已经制定的法律还没有得到充分的遵守和执行”的状况,提出“我们党要领导人民继续制订和完备各种法律”,“从各方面保证政法部门严格执行法律”,“努力使每个公民都知法守法”。[13]党的十三大报告在提出“加强社会主义法制建设”时指出:“社会主义民主和社会主义法制不可分割”,“国家的政治生活、经济生活和社会生活的各个方面,民主和专政的各个环节,都应做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。[14]党的十五大提出“加强法制建设”时强调:“坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,是党和国家事业顺利发展的必然要求。”[15]党的十六大在谈到“加强社会主义法制建设”时也提出:“坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”[16]
  有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的“十六字方针”,包括了对立法、执法、司法、普法等法治建设各方面工作的基本要求,因而具有很强的针对性和深远的指导意义。我国新时期法治建设在这一方针的指引下,取得了令人瞩目的成就。
  (二)“十六字方针”的法治价值
  党的十一届三中全会是改革开放新时期的历史开端,此次全会确立的“十六字方针”也成为改革开放新时期法治建设的历史起点,因而在当代中国法治建设历程中具有重大的法治价值。改革开放40来,在“十六字方针”的引领下,立足中国的国情,面对中国的问题,对如何建设中国特色社会主义法治国家,在理论和实践上进行了探索,并取得了很大的成就。[17]
  第一,确立了依法治国基本治国方略。党的十五大从建设中国特色社会主义政治、继续推进政治体制改革的高度,第一次把依法治国、建设社会主义法治国家作为治国的基本方略郑重地提了出来。第九届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案,又把依法治国、建设社会主义法治国家写入宪法,成为宪法的基本原则之一。党的十六大把发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,视为全面建设小康社会的重要目标。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,被确立为建设中国特色社会主义法治国家的指导思想。党的十七大提出坚持依法治国基本方略,树立社会主义法治理念,实现国家各项工作法治化当代中国治国方略的这种历史性转变,是我国社会主义法治建设进程中具有里程碑意义的一个伟大进步,是党的十一届三中全会以后探索法治道路的历史必然。
  第二,实现了从人治向法治的转变。鉴于苏联斯大林时期破坏法治和中国“文化大革命”的教训,如何从制度上防范人治产生,建立使党和国家的政治生活纳入法治轨道的机制,是改革开放以后社会主义法治建设探索的一个重大问题。要避免类似“文化大革命”那样的错误发生,就要从制度上解决问题,改革党和国家领导制度,建立防止人治产生的机制。基于此,革除政治体制上存在的一些弊端,[18]纠正党的权力过分集中于个人,党内个人专断和个人崇拜等现象,废除干部领导职务终身制,使民主制度化、法律化,抛弃人治,厉行法治,依法治国,成为改革开放后的共识,并推动了政治体制改革的深入进行,促进了从人治向依法治理的转变。
  第三,推动中国特色社会主义法律体系的形成。根据改革开放和建立社会主义市场经济体制的需要,党的十五大确立了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的要求,我国的立法工作取得了巨大成就,按期实现目标。以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经形成,国家政治、经济和社会生活的主要方面基本上做到了有法可依,实现了由把领导人的话当作法向有法可依的重大转变,有力地推动和保障了改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。
  第四,法律知识在全社会得到广泛普及。通过普法宣传教育,依法治国的精神理念得到传播并成为共识,全社会的法治观念有了很大提高,公平、正义理念正潜移默化地影响着人们的价值观念,人们依法保护自己合法权益的意识显著增强。
  第五,尊重和保障人权被载入宪法。为了保障宪法规定的公民的各种基本权利得到实现,依据宪法制定了一系列相应的法律法规。2004年全国人大通过的宪法修正案将“国家尊重和保障人权”郑重地载入宪法。为使公民的合法权益不受行政机关、司法机关的违法侵害,构筑了全面的民主监督和法律救济系统。坚持以人为本,尊重和保障人权,已经成为全社会的共识。
  第六,中国共产党确立了民主执政、科学执政和依法执政的执政原则。自20世纪90年代中期以来,中共中央领导集体根据社会主义法治建设实践的需要,不定期地聘请法学专家就建设法治国家的理论与实践问题举办法制讲座。在这一举措的促进下,领导干部自觉学法用法意识增强。同时,对广大民众自觉学习法律,提高法律意识,也起到了重要促进作用。
  第七,依法行政成为政府工作运行的准则。随着经济体制改革的进一步深入,在社会政治、经济文化的推动下,我国行政法治建设取得了很大的成绩,如明确了我国依法行政的目标——建设法治政府,第一次全面规划了建设法治政府的宏伟蓝图;明确了政府职能的定位,行政管理体制改革不断深化。对行政权的监督体制进一步完善,建设有限政府、责任政府;推行了行政问责制和行政执法责任制;实行行政公开制度,建设阳光政府等。2004年3月,国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》。该《纲要》的发布和实施标志着我国依法行政进入了全面推进、自觉发展、不断深化的阶段,建设法治政府已成为我国各级行政机关的内在迫切要求。
  第八,司法体制改革稳步推进。改革开放以来,根据不同时期的历史特点和司法工作面临的任务,在司法机关和司法队伍建设;推进司法改革,保障社会公平和正义的实现;优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度等方面,形成了系统的中国特色社会主义司法理论。司法改革工作正在逐步深化,并取得初步成效,司法不公和司法腐败现象逐步得到克服和纠正。
  第九,法学研究和法学教育进一步繁荣和发展。党的十一届三中全会以后,尤其是确立了建设社会主义市场经济后,我国的法学研究及其理论成果无论在质上还是在量上,都有了突破性的进展,对中国法治实践和人们思想认识中需要解决的一些重大理论问题进行了探讨,促进了人们思想观念的转变和法治社会的建设。自20世纪70年代末以来,我国法学教育的规模以前所未有的速度扩大。法学教育的层次日趋齐全,结构亦日臻完善,目前,我国已经基本建立了由普通高等法学教育、成人法学教育、法律职业教育构成的多渠道、多形式、多层次的法学教育体系,为社会输送了大量的高素质法治人才。
  依法治国,建设社会主义法治国家作为治国方略已经确立。然而,依法治国,建设社会主义法治国家是一个前无古人的伟大创举,也是一个复杂艰巨的系统工程,不可能一蹴而就。1978年改革开放以后的民主法治建设功不可没,奠定了现代法治大厦之基。
  二、“新十六字方针”实现了由立法导向的法治建设向体系化法治建设的转变
  “新十六字方针”即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”,是党的十八大报告正式提出的。此后,习近平总书记在多次重要讲话中对此作出强调。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),明确把其列为实现全面推进依法治国总目标的内容,成为中国进入新时代依法治国遵循的“新十六字方针”。
  (一)“新十六字方针”提出的背景和过程
  前已述及,党的十一届三中全会确立了法治建设的“十六字方针”,以此为引领,在总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训的基础上“,提出为了保障人民民主,必须加强法治,必须使民主制度化、法律化,把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略,把依法执政确定为党治国理政的基本方式,积极建设社会主义法治,取得历史性成就”。[19]尽管如此,我国的法治建设在与实现全面建成小康社会的目标、与全面深化改革的要求之间,法治建设的现状与法治建设的目标预期之间,存在着差距,“同党和国家事业发展要求相比,同人民群众期待相比,同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比,法治建设还存在许多不适应、不符合的问题”。[20]这些不适应、不符合的问题,主要表现在以下方面。
  第一,在全面建成小康社会和全面深化改革的背景下,法治建设在治国理政中的地位和功能更加突出。我国目前全面建成小康社会进入决定性阶段,改革进入攻坚期和深水区,国际形势复杂多变,针对“我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有,依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大”[21]的新形势新任务“,必须更好发挥法治的引领和规范作用”。
  第二,依法治国方略在推进和落实过程中,在立法、执法司法、尊法信法守法用法等方面还存在不少问题。“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性、可操作性不强,立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出;有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重,执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在,执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出,群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈;部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强,一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足,知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。”[22]
  第三,我国的法治建设并未达到预期效果。就具体层面的问题而言,官民违法犯罪多发现象没有根本扭转,法治化进程的速度与社会期望的反差加大,法律权威性没有实质提升,法律定纷止争能力下降,包括各级领导在内的全社会的法治观念和法治思维并未确立。
  在此背景下,党的十八大报告为了“加快建设社会主义法治国家”,对“全面推进依法治国”作出了战略部署,提出“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究”。[23]中国特色社会主义法治建设进入新时代遵循的“新十六字方针”,即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”就此确立。
  由“十六字方针”向“新十六字方针”的转变,是在党的十八大完成的。但这中间有一个过渡阶段,这个过渡阶段就是党的十七大。相比较党的十一届三中全会后党的各类文件对社会主义法治建设的表述,党的十七大报告有一个明显的变化,即提出了“全面落实依法治国”的概念,只把“完善中国特色社会主义

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