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【期刊名称】 《东方法学》
改革开放以来国家发展观与绩效观的形成、影响及法治规范路径
【作者】 冯辉
【作者单位】 对外经济贸易大学法学院{副教授、博士生导师}
【分类】 法理学【中文关键词】 发展观绩效观法治理念法治规则法治方式
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 94
【摘要】

改革开放以来,伴随着经济和社会的高速发展、民众生活的迅速改善,各级政府形成了一种发展观与绩效观。这种发展观与绩效观激发政府和民众创造财富的热情,实现了大国崛起,但由于缺乏法治理念的指导、法治规则的约束和法治方式的运用存在一陷。但为一笔重的历史上需要适的形作出质变。基于法治国家的背景,确立科学的发展观与绩效观需要重申法治理念,加强国家职能以促进领导干部民主、开明、负责任的理念和理性、宽容、长远的社会主流价值观,通过博弈、交流和沟通实现政府与民众的互动,完善融合激励与惩戒的法治规则之制定和实施,并强化公权力运行的信息公开和公众参与等具体法治方式的运用。

【全文】法宝引证码CLI.A.1249078    
  一、引言
  改革开放迎来40周年,近年来社会各界对我国经济与社会发展的思考和讨论,逐步从对策、制度,深入体制和顶层设计,比如从科学发展观,到转变增长方式、调整经济结构,再到供给侧结构性改革等。笔者拟循此思路讨论国家的发展观与绩效观问题,即在40年改革开放进程中形成的整体性的发展理念与绩效理念,以及受这些理念影响而形成的宏观体制与微观制度。
  二、法治国家视野下改革开放以来我国发展观与绩效观的不足及成因
  (一)传统的发展观与绩效观存在的主要不足
  首先,片面追求经济增长的数量而忽略质量和可持续性。改革开放之初,受制于经济基础薄弱、社会资本总量不足、高科技人才缺乏等现实因素,为了在短时期内迅速实现GDP增长,利用廉价的劳动力发展“三来一补”等劳动密集型产业,是客观与合理的选择。以“放弃与比较优势相抵触的赶超战略、按照各自的资源禀赋条件积极发展劳动密集性产业、增加出口和经济的外向型程度、充分利用比较优势”[1]为核心的“比较优势战略”促成了转型国家在经济与社会改革上的巨大成功。但同时,自计划经济时代养成的粗放式的经济增长方式由于可以在短期内增加企业数量、壮大工业规模,也在各级政府履行经济职能的过程中得到了自觉或不自觉的延续。但这种增长方式在换来GDP总量和增长速度等数字的同时,其对有限资源的过度使用、对自然环境造成的巨大破坏则导致这种增长方式越来越难以为继。当然,政府并非不知道这种增长方式在资源和环境上要付出的代价,只不过经济增长的现实压力取代了对长远发展的关心,在以即时和短期增长为核心的发展观与绩效观的驱使下,粗放式的增长是必然的。粗放的增长方式与有限的资源和环境保护压力之间的冲突越来越严重,迫使中央政府开始出手解决。
  其次,片面追求经济增长与政绩考核的相关性。在投资、消费和出口这三个影响经济发展的动力因素中,投资始终是推动中国经济增长的核心动力,尤其是政府投资,更是维持中国经济增长率连续高企的根本动力。政府投资的外部性比较强,不仅可以直接、显著地增加某个领域的资本投入,而且会带动外国资本和民间资本的进入。但政府投资往往容易脱离市场机制的约束,转而追求与政绩考核高度相关的投资领域(比如重工业、路桥基建等),也就是追求投资的“可见性”。[2]一国的经济结构必须照顾到产业平衡,一个健康、良性、可持续的经济体,不能把全部资源都集中于一个或少数领域,而忽略整体的统筹与平衡。受传统的发展观与绩效观所驱使,以及激烈的地方竞争机制所推动,地方政府对餐饮、娱乐、文化等一般性的服务性行业基本是放手给民间资本自主经营,政府只负责质量监管和安全保障,这无疑是符合市场规律之举;但对于教育、医疗、社会保障等关涉民生的公共事业在一定时期内不够重视,则导致了严重的后果。对这些领域的投资属于经济和社会发展的保障性投资,由于它们对于经济绩效、政绩考核不具备直接的测度功能,地方政府缺乏投资激励,迫使中央政府进行统筹。尽管中央政府很早就认识到产业结构不合理对经济长远、整体发展的不利影响,并在多次重要的党政会议上予以强调。国家发改委从2005年开始每年出台《产业结构调整指导目录》,分“鼓励类、限制类和淘汰类”对不同的产业发展进行调控,但在高度功利、外向的发展观与绩效观的影响下,地方政府仍然将投资方向与政绩测度高度捆绑,在实践中则形成了畸轻畸重的经济结构,导致我国长期以来三大产业之间的结构严重失衡。
  最后,引发民众效仿。传统的发展观与绩效观更为严重的负面影响在于引发民众的“观念效仿”,并蔓延到社会民意基础之中构筑起强大的民意倾向,反过来则形成一种不合理的政府行为绩效评价机制,对政府的经济与社会治理产生重大阻碍。传统的发展观与绩效观是一柄“双刃剑”,它在创造出经济飞速增长、民生显著改善的同时,在聚集民意支持、享受统治凝聚力和向心力的同时,也将这种观念移植到民众心中。民众在分享增长红利的同时,也开始自觉或不自觉地将这种传统的发展观、绩效观神圣化。这种影响显然是双面的:在欣欣向荣、一切向好的局势下,这种民意氛围会配合和推动政府行为、提高经济与社会治理的效率;但一旦出现危机或问题,这种民意氛围又极易掀起非理性的社会思潮和公共意见,阻碍政府及时调整和试错。而且这种观念在一开始取得的成功越大,路径依赖就会越强,在危机时刻对政府的挫败也就会越深。传统的发展观与绩效观导致高度市场化、以经济和社会发展为目标的政府行为在取得重大成就的同时,也把正确评估政府经济行为绩效这个极其重要的问题搁置在一边了。“任何科学的合理的绩效评估研究都必须首先建立在了解真实世界中的政府绩效评估的基础上,而任何真实的绩效评估又都是一定主体的评估与被评估,主体的行动逻辑是我们需要理解的评估行为的实质。”[3]诚然,政治秩序和官僚结构中适当的张力是正常的,但过分的变动、尤其是不可预期地变动,将这种变动和张力直接跟经济与社会治理的绩效评价挂钩,则会对正常的政治秩序造成严重的负面影响,而且会极大损害官员的积极性,不利于官员人力资本的培养和维护。“过分追究政府官员责任,导致的结果是政府官员的无所作为,使得政府仅仅成为一个应付事故发生的‘灭火器’,使得官员变成‘靠天吃饭’(在自己的任期内不要出现重大事故的祈祷者),或者是‘多一事不如少一事’,或者是将自己的精力转向关注不会引起事故发生的领域。”[4]长此以往,不但正常的绩效评价机制和公共监督机制难以形成,依靠高效的政府行为推进经济与社会治理形成的制度竞争力更会深受其害。因此,必须以重塑法治精神为核心,改变这种绩效评价方式、问责方式及其背后的发展观与绩效观。
  (二)传统的发展观与绩效观之根源在于法治缺失
  首先,发展观与绩效观缺乏法治理念的指导。在公私融合的现代经济与社会背景下,法治既不应局限于“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的简单法制主义,也不应局限于以监督政府、限制政府为核心的控权主义。在政府成为“内生因素”嵌入经济与社会实践以主导改革的“经济国家”时代,[5]法治的根本意蕴和终极追求,应当与公私融合的时代规律相契合,构建一个统摄性的机制对政府融入经济运行而产生的法律调整需求予以及时而准确的回应,实现政府与市场的共同进步,以及经济与社会发展的高效、公平和可持续。从法治的宏观层面来看,因为缺乏这样一种法治理念的指导,传统的发展观与绩效观在实践中逐步产生并形成路径依赖。也正是因为法治理念的缺失,过度依赖行政权力推动,其对经济与社会的改革和发展产生了诸多深层次的负面影响和危害。
  其次,发展观与绩效观缺乏法治规则的约束。从法治的中观层面来看,缺乏法治规则的约束是传统的发展观与绩效观之形成并引发诸多后果的原因。一方面,高度功利、外向的发展观与绩效观在实践中的推行主要是通过制定各种政策而不是法律(广义,包括法律、法规、规章等),具有明显的短期性、临时性和权宜性,加上政出多门、缺乏明确的立法程序约束,无法令市场和社会对其制定和变更形成稳定的预期。另一方面,即使是通过法律的形式实施发展观与绩效观,也主要表现为立法层级较低的规章和各种规范性文件,法律(狭义)和法规等层级较高的法治规则比较少见。这也集中体现出传统的发展观与绩效观在规则层面上的功利性特点,即法律工具主义,过度追求立法和变法的速度与便捷。除了立法层级低,具体内容也偏重于抽象和原则,且以对政府部门的授权性法律规范为主,这就为各级政府利用公权力实施各种行政强制行为形成了形式上的合法性。果然是京城土著
  最后,发展观与绩效观缺乏法治方式的运用。从法治的微观层面来看,这种高度功利、外向的发展观与绩效观的成因在于缺乏法治方式的运用。法治是一种包括理念、规则和具体运用方式在内的系统性构成。就政府的经济与社会治理而言,法治方式的运用重点是公权力运行的信息公开与政府公共决策的公众参与。改革开放以来的实践证明,在复杂的经济与社会情势下,公权力的信息公开不仅是让社会有效监督公权力的根本方法,也是政府公共治理赢得公信力、凝聚民意基础的最佳路径。而公众参与则是“风险社会”背景下吸纳民意民智、增强政府决策合理性、分散政府决策风险以及缓解政府与民众信息不对称从而走向“多元共治”的根本出路。改革开放以来,尽管政府的信息公开和公共决策的公众参与一直在完善和加强,但一方面明显滞后于政府高度融入经济与社会发展的实际需要;另一方面信息公开和公众参与的范围局限在有限的领域,对公权力的“硬约束”力度也不够。打破这种局面的根本方法,就在于通过法治理念、法治规则和法治方式来匡正传统发展观与绩效观的不足,重塑符合法治国家建设要求的新发展观与新绩效观。
  三、法治国家视野下国家发展观与绩效观的新理念
  2017年10月,党的十九大在北京举行,习近平总书记在十九大报告中进一步明确了“以供给侧结构性改革为主线,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”等近年来中央反复强调的经济发展目标和思路。供给侧结构性改革,关键在于政府行为的改革。从中央政府的角度来说,“转方式”“调结构”“科学发展”等均已宣传并贯彻多年,但一来缺乏实质性措施,二来得不到地方政府的实质性配合,故见效甚微。此番以前所未有的力度推行,固然有新常态下实现经济稳定增长的压力,但根源则在于传统发展方式的负外部性已经严重到再不转变将危及改革成果的地步。基于政府主导经济发展的现实国情,转变经济发展方式的关键是转变政府在经济发展上的理念、制度和行动。政府经济行为及其法律治理一直是法治建设及研究的核心问题之一,转方式、调结构、科学发展等均不能等同于简单的制度更迭,而涉及复杂而系统的理念更新。具体的对策研究固然不可或缺,但理念更新更加重要,尤其是需对改革开放以来政府在经济与社会实践中的发展观与绩效观进行反思和矫正。
  观念、理念等均属于意识形态范畴。一般认为,发展观、绩效观主要表现为承担经济与社会具体发展职能的官员的认知和行动。但这种意识形态太普遍,已经成为一种官员共识,并且与民众“求富奔小康”的民意诉求相吻合,依靠经济和社会发展的实践从而具备了牢固的实践基础,因此形成了一种社会共享、根深蒂固的价值追求。发展观与绩效观的形成,受历史和现实等多种因素的影响,但主要是在渐进而不可逆转的经济和社会转型中发轫并日益变得坚不可摧。中国是一个大国,地域庞大、区域差距悬殊,这种国情对制度变迁的第一个重要影响,是延长了“制度极限”的来临时间。“制度提供了人类相互影响的框架,它们建立了构成一个社会,或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系。”[6]一种观念、制度的形成和演化往往要经历漫长的期间,即便是在某些地域已经产生“制度极限”,只要其他区域还存在适用的空间,这种观念和制度的根本性变迁就会被延迟。大国政治体对制度变迁的第二个影响,是路径依赖一旦形成,就会产生出更加强烈的效果,很难被迅速打破。当年中国改革开放的启动,源于经济停滞、民生凋敝等严峻的生存危机,这一点迫使制度极限得以形成并迅速推动制度变革。这些制度建设取得了巨大成效,随着市场经济的发展,政府对经济和社会的调控能力也在不断增强,在货币政策、财政政策、产业政策、竞争政策上的运用也有长足进步。
  2014年10月23日,党的第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了建设社会主义法治国家的目标。要完成这一目标,首先,应当理解法治作为一种理念和精神,需要在经济与社会的改革和发展中进行合理定位。从根本上而言,法治不能仅仅局限于制度建设或者监督政府,而应成为一种理念和精神,引领政府在经济与社会治理中的发展观与绩效观。受法治理念激励和规制的发展观与绩效观,应当追求经济与社会发展的全面、协调、可持续,注重效率与公平之间的协调。“社会主义的生命力在于:在社会发展的长河中,动态地寻求社会公平与发展的汇聚。”[7]其次,在经济与社会治理的实践中,应当以法治理念为指引,重点解决影响发展观与绩效观的体制性问题,尤其是应形成民主、开明、负责任的官员意识形态,以及理性、宽容、长远的社会主流价值观。这种意识形态和社会主流价值观是确立科学的发展观与绩效观的基础,对于法治国家的建设也具有十分重要的意义。最后,还应致力于法治规则的塑造和法治方式的运用,完善新发展观和新绩效观的法治化路径。
  四、国家发展观与绩效观的法治化路径
  (一)加强国家职能以推进科学的发展观与绩效观
  国家应当发挥出主导社会思想和精神文明建设的职能,在领导干部提倡民主、开明、负责任的理念,在全社会中间普及理性、宽容、长远的社会主流价值观。需要注意的是,这并不是要否定以经济增长为核心的发展观与绩效观,也不能抹杀这种发展观与绩效观的价值。这

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【注释】                                                                                                     
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