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【期刊名称】 《法学评论》
国际法院的咨询管辖与现代国际法的发展
【英文标题】 On the Advisory Jurisdiction of International Court of Justice and the Devepments of modern International Law
【作者】 曾令良【作者单位】 武汉大学法学院
【分类】 国际法学【中文关键词】 国际法院 咨询管辖 国际法的发展
【期刊年份】 1998年【期号】 1
【页码】 1
【摘要】

咨询管辖是国际法院的两大管辖权之一。本文通过比较常设国际法院,回顾了半个世纪以来国际法院咨询管辖的运用;透过一系列典型案例的分析,着重阐述了国际法院咨询意见在国际组织的法律人格、会员国的接纳条件和程序、多边条约保留的规则、民族自决权和国际行政法等方面对现代国际法的发展所作出的贡献;在综合研究各种改革建议的基础上,认为授予联合国秘书长咨询请求权是扩大国际法院咨询管辖的最佳选择。

【全文】法宝引证码CLI.A.123557    
  一、咨询管辖的运用:半个世纪的回顾
  咨询管辖是国际法院两大管辖权之一,其法律依据分别是(国际法院规约)第65条和《联合国宪章》第96条。根据前者的规定,国际法院可以就被授权的机关或依照联合国宪章授权的机关所请求的“任何法律问题”发表咨询意见。后者则将咨询意见的请求者分为两类,其中第96(1)条规定大会和安理会可以就“任何法律问题”请求国际法院作成咨询意见;第96(2)条则规定“联合国其他机关和各专门机构对于其活动范围内之任何法律问题,可经大会随时之授权,请求法院发表咨询意见。”可见,大会和安理会是一种“特权的”咨询请求者,联合国其他机关和专门机构则是一种“有限的”咨询请求者。这种“特权的”和“有限的”咨询地位体现在两个方面:一是咨询的资格,二是咨询的内容。就咨询资格而言,特权咨询者经联合国宪章确立,无需其它权威机关授权,有限咨询者则须经权威机关批准后才具备请求资格。从咨询内容来看,特权咨询者可以就“任何法律问题”作出请求,而有限咨询者则只能就“其活动范围内所涉及的法律问题”作出请求。
  迄今为止,除大会和安理会这两个特权请求者外,经大会授权,已有20个联合国机关和专门机构可以请求国际法院发表咨询意见,[1]它们分别是:经社理事会、托管理事会、大会临时委员会、申请审查行政法庭判决委员会、国际劳工组织、联合国粮农组织、联合国教科文组织、世界卫生组织、国际复兴开发银行、国际金融公司、国际开发协会、国际货币基金组织、国际民航组织、国际电信组织、国际农业发展基金、世界气象组织、国际海事组织、世界知识产权组织、联合国工业发展组织和国际原子能机构。
  在国际法院受理的22件咨询请求中,由大会请求的就有14项,约占请求总数的2/3;其余的8项分别为:安理会1项,经社理事会1项,申请审查行政法庭判决委员会3项,教科文组织1项,世界卫生组织2项,国际海事组织1项。
  如果我们将国际法院咨询案件的受理数与国际常设法院作一比较,就会发现联合国在利用国际司法机关和发挥其应有的作用方面还不及过去的国际联盟。在国联时代,国际常设法院在其存在的19年间共受理了29件咨询请求,并最终发表了27项咨询意见。在联合国的50年中,国际法院只受理了22件咨询案件。如果综合下列因素进一步比较,国际法院咨询意见的利用率就显得更低。首先,联合国专门机构一经授权即可以独立地请求国际法院发表咨询意见,而过去与国联相联系的国际组织只能通过国联行政院的中介作用为之。其次,国际法院可通过其咨询管辖权审查联合国行政法庭的裁决,而常设国际法院则不曾享有此等管辖权。可见,尽管在属人管辖方面国际法院咨询管辖的范围比常设国际法院更为广泛,但其实际运用却给人以“今不如昔”的印象。
  如果作进一步的考察,我们还会发现另一个反差现象。在国联时代,国联行政院是咨询意见的主要请求者,而国联大会则不曾请求常设国际法院发表咨询意见。在联合国中,安理会只有过两次请求,绝大多数的请求是由大会作出的。究其原因,下述两方面的因素值得考虑:
  首先,《国际联盟盟约》和《联合国宪章》有关咨询意见的规定及其所含的重心不同。国联盟约第14条规定:“……凡有争议或问题经行政院或大会有所咨询,该法院亦可发表意见。”联合国宪章第96(1)条的措词是:“大会或安全理事会对于任何法律问题得请国际法院发表咨询意见。”对比分析上述两个条款,似乎可以得出如下认识:第一,盟约将行政院列为首要的咨询者,而宪章则将大会置于首位;第二,盟约将请求咨询的范围界定为“凡有争议或问题”,而宪章则将咨询范围限定在“任何法律问题”。可见,常设国际法院的咨询管辖权在属物管辖方面比国际法院更大,它不仅可以解释任何法律问题,还可以阐明法律以外的问题,甚至可以插手提交给国联解决的任何争端。可以说,常设国际法院在国联行政院处理争端过程中扮演着法律顾问的角色。[2]
  其次,行政院和安理会对国际司法机关的咨询管辖权所抱的态度不尽一致。过去的行政院之所以经常地请求常设国际法院发表意见,是因为它在实际活动中将这一司法机关视作法律顾问。在行政院处理争端的报告中,经常可以看到被援引的常设国际法院咨询意见。安理会则截然不同,它从未如此对待国际法院的咨询管辖权。依安理会看来,有关国际和平与安全的争端多为政治性争端或政治与法律交织的争端,这类争端适宜于政治的解决方法,无需请求国际法院发表咨询意见。有的学者认为,安理会轻视国际法院的咨询管辖权根源于五大常任理事国对国际法院的不信任。在五大国中,俄罗斯(前苏联)和中国一直未利用过国际法院的管辖权;法国从70年代的“核试验案”时起实际上抵制国际法院的裁决;美国自“尼加拉瓜案”以来对国际法院一直处于一种矛盾的心理。既然绝大多数常任理事国对国际法院持谨慎甚至消极的态度,安理会不仅很少请求国际法院发表咨询意见,而且也很少建议各会员国将争端提交国际法院解决,这种状况就不难理解了。[3]
  二、咨询管辖的重要作用:促进国际法的发展
  尽管国际法院的咨询意见在数量上比其受理的诉讼案件要少,甚至不如常设国际法院,但是半个世纪的实践表明:正是这些有限的咨询意见在澄清、阐释、确认和发展国际法方面发挥着不可低估的作用。
  (一)确认和发展国际组织的法律人格概念
  如今,政府间国际组织的法律人格已不再构成国家间和学者间争议的问题。然而,在联合国成立之前甚至之后一段相当长的时期内,情形截然不同,持否定或怀疑论者居多。1949年4月11日,国际法院就联合国的赔偿问题所发表的咨询意见,[4]为在国际法上确认和发展国际组织的法律人格概念奠定了司法基础。
  1948年,联合国派往中东地区执行和平任务的调解人和代表先后在巴勒斯坦、以色列、约旦和埃及遭到暗杀。于是,在联合国内产生了如下法律问题:联合国是否可以就其遭受的损害向有关责任国主张索赔?为此,联大于1948年末经全体一致同意,决定将涉及赔偿的一系列复杂的法律问题提请国际法院发表咨询意见。法院在其意见中不仅就联合国的赔偿权这一具体问题作出了肯定的答复,而且就联合国及国际组织的国际人格这一基本问题首次作出了较为系统的阐释。
  关于联合国的索赔问题,法院认为:虽然联合国宪章对此并无明文的规定,但是这并不妨碍联合国为其代表在履行职责时所遭受的损害向有关责任国政府(不问其是否为联合国会员国)提出赔偿的要求。不仅如此,法院还澄清了一系列与索赔相关的其他国际法问题。首先,关于联合国的代表享有被告国的国籍问题,法院确认这一事实并不构成联合国向被告国索赔的障碍,因为:联合国的索赔不是以受害人的国籍为基础,而是以其作为该国际组织的代表之地位为依据的。其次,关于此等索赔权是代表受害者行使权利还是联合国自身行使权利的问题,法院明确认定是后者。此外,法院还强调,当联合国的索赔权与受害人之国籍国的索赔权发生冲突时,联合国与该国籍国应在个案的基础上进行协调,无论如何,不应使被告国负双重赔偿责任。
  在论及国际组织的法律人格方面,国际法院在具体剖析联合国之前,首先就法律主体的不同性质与社会需要之间的关系进行阐述。它指出:“任何法律体系中的各种法律主体在性质或权利的内容方面并不一定相同,其性质取决于社会的需要。国际法的发展在其整个历史中一直受国际生活各种需要的影响,而且各种国家集体活动中日益增长的需求已经导致一些非国家的实体在国际平面上采取行动。这一发展最终导致1945年6月一个国际组织的建立,其宗旨和原则具体确定在《联合国宪章》之中。但是,要实现这些宗旨,国际法律人格的赋予就是必不可少的了。”[5]
  然后,法院宣称,联合国是一个法律人格者。与此同时,它又明确地指出,联合国作为法律人格者所享有的权利和承担的义务不可与国家同日而语。通过分析《联合国宪章》和考察联合国的实践,法院的结论是:联合国不仅仅是协调各国行动的中心,而且是一个拥有和行使广泛职权的国际法律人格者;否认联合国的国际法律人格,联合国就不可能实现和履行其缔造者们为它确立的宗旨和职权。[6]
  (二)重申和明确联合国接纳会员国的条件和程序
  《联合国宪章》第4条专门为联合国接纳新会员国制定了条件和程序。其中第1款规定了会员国资格的各项条件,即被接纳者必须:(1)是主权国家;(2)爱好和平;(3)接受宪章的各项义务;(4)能够履行此等义务;(5)愿意履行此等义务。第2款所规定的接纳程序是:联合国大会在安理会的建议基础上作出接纳决定。
  上述规定看起来明白无误,但是在其实际运用中难免产生具体问题。例如,上述五项条件是否为排他性的(或在五项条件之外,是否还可以附带其他条件)?又如,当有几个国家同时申请加入联合国且均符合上述五项条件时,接纳程序是否一定要以一揽子的方式?再如,在申请国完全符合会员国资格的情况下,安理会因大国之间的分歧不能就接纳的建议达成一致时,联大是否可以作出接纳的决定?国际法院曾先后两次就这些问题发表过咨询意见。
  从1946年开始,随着东西方冷战的序幕的拉开,安理会在接纳新会员国的事项上形成僵局。一方面,苏联及东欧国家所建议的侯选会员国难于取得安理会多数理事国的赞成;另一方面,西方国家所提议的侯选会员国又面临苏联否决票的威胁。为此,联大于1947年11月17日作出决议,请求国际法院就宪章第4条第1款的接纳条件的解释问题发表咨询意见。所提交的具体问题是:在接纳会员国方面,一个需要行使表决的会员国(不论是在安理会,还是在联大)是否有权将其同意票从属于宪章第4条第1款未明文规定的其他条件;尤其是,当该会员国承认申请国符合会员国资格时,能否将其同意票附属于以下条件:其他申请国应与该申请国一道被接纳(一揽子式接纳)?
  就国际法院当时的处境来看,它首先面对的是其咨询管辖权的挑战。一些会员国认为,上述问题是政治性事项,不属于国际法院管辖的范围;而且,国际法院无权解释宪章。在1948年5月28日发表的咨询意见中,法院驳回了关于对其管辖权的反对,并就所提交的实质问题作出了如下答复:联合国宪章第4(1)条所规定的接纳条件“不仅仅是一种指导或例举,而且是详尽无遗的。如果把与规定的这些条件无关的其他条件也作为要求,该规定就失去其意义和重要性。因此,第4(1)条中所陈述的条件不仅应视为必要的条件,而且还应视为充分的条件”[7]在当时会员国的接纳问题已高度政治化的背景下,尽管国际法院的上述咨询意见并未得到遵守,但它从司法角度捍卫和维护了联合国宪章在接纳会员国方面的实在法标准。
  鉴于安理会的困扰,联大曾试图在会员国的接纳程序方面取得突破,极力主张:在安理会不能就接纳问题作出建议的情况下,联大可以决定接纳新会员国。为此,联大于1949年11月22日再次作出决议,请求国际法院就上述主张发表咨询意见。法院认为,宪章第4(2)条规定的接纳程序必须分别由安理会的“建议”和大会的“决定”两方面构成,而且“建议”程序应先于“决定”程序。这就意味着:大会只有在安理会建议的前提下才能作出相应的接纳决定。如果“大会在没有安理会建议的情况下有权接纳一个国家,这就剥夺了安理会由宪章赋予它的一项重要权力,这将几乎剥夺安理会在行使本组织必要职能之一中的作用。”[8]
  40年代末的这场“接纳危机”一直持续到50年代中期才结束。虽然国际法院的两项咨询意见严格地维护了联合国宪章条文的尊严而无可非议,但危机的最终解决是通过两个超级大国之间的政治谈判而达成的。尽管这种“一揽子方式”一次性地接纳了16个新会员国,从而暂时使东西方冷战在联合国这一特定事项上告一段落,但其合法性无疑是存在问题的。
  (三)确立和完善现代条约的保留规则
  在现代条约法的发展过程中,条约保留规则的演变尤为引人注目,而国际法院在这一历史演变中所起的作用更是不容忽略。
  缔约国对多边条约作出保留的做法可追溯到18世纪,然而直到国际联盟建立之后,条约的保留才逐渐得到实践和理论上的重视。国际联盟为条约保留所确立的原则是:作出保留国只有在其保留得到所有缔约国均接受的情况下才能成为有关条约的缔约国,即:“全体一致同意”原则。但是,国际联盟的这一原则并未得到普遍的接受,尤其在30年代受到美洲国家的挑战。后者的做法是:尽管保留国的保留被另一或多个缔约国所拒绝和反对,保留国仍可以成为有关条约的缔约方;反对保留的唯一法律后果是,有关条约不在保留国和拒绝保留国之间生效。进人联合国时代之后,多边条约和缔约国的数量均日益增多,加之缔约国在政治、社会、经济和法律制度等方面的差异,条约保留问题日趋突出。问题的焦点在于:到底应注重条约的整体性,还是应允许国家自由作出和接受条约的保留。
  1948年,联合国大会曾一致通过了《防止和惩治灭绝种族罪公约》。虽然公约本身没有保留条款,但仍有一些国家作出了保留。于是,这些保留的法律效果构成了疑问,联大请求国际法院就下列三个方面的问题发表咨询意见:(1)如果有关保留遭到一个或多个缔约国的反对(但另一些缔约国不反对),而保留国仍维持其保留,该保留国能否被视为公约的缔约国?(2)如果上述第一个问题的答复是肯定的,那么公约在保留国与反对保留缔约国之间、保留国与接受保留缔约国之间的效力如何?(3)如果反对保留是一个还未履行批准程序的签署国提出的和如果反对保留是一个有权签署或加人(但尚未签署或加人)的国家提出的,上述第一个问题的答复的法律效果又如何?
  上述诸问题中无疑要数第一个最为关键,它涉及到条约保留的原则。当时流行着两种不同的观点。第一种认为,根据国家主权原则,任何有权成为公约缔约国之国家均可作出保留。另一种则辩称,条约保留的效果从属于所有缔约方的明示或默示同意,这是一项实在国际法规则。国际法院指出,它既不同意第一种观点,因为将国家主权推至极端会导致全然不顾公约的宗旨和目标的结果;它亦不完全赞同第二种观点,因为这一种理论本质上是以公约的绝对完整性之契约概念为基础的,但此等公约的绝对完整性概念并未成为一项实在国际法规则。国际法院以为,如果保留符合公约的宗旨和目标,作出或维持保留的国家可以被视为缔约方,即使该保留遭到一个或多个缔约方的反对。[9]这就是关于条约保留的“宗旨相符”原则。这一新的条约保留原则既限制着作出保留的自由,也控制着反对保留的自由,从而应作为国家是否提出保留和是否反对保留的基本标准。[10]
  在上述原则指导下,国际法院对第二个问题的意见是:(1)如果反对一项保留的公约缔约方认为保留不符合公约的宗旨和目的,它可以事实上不将保留国视为公约的缔约方;(2)如果一缔约方认为保留符合公约的宗旨和目的,它可以事实上将保留国视为公约的缔约方。[11]
  国际法院关于第三个问题的答复是:(1)如果一项保留的反对是一个还未履行批准手续的签署国提出的;该项反对只能自批准之时起才具有法律效果,在此之前这只是表示签署国将其最终的态度通知其他国家;(2)一个有权签署或加入的国家在没有签署或加人之前所作的反对保留,不具有法律效果。[12]
  国际法院关于条约保留的“宗旨相符”原则提出之后,曾招来尖锐的指责,如认为它损害了条约的整体性,事实上使一项多边条约变成了若干双边条约;而且与当时国际法小宝

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