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【期刊名称】 《中国海洋法学评论》
WTO框架下的渔业补贴谈判
【副标题】 发展中成员可享受的特殊与差别待遇【作者】 吴盈盈
【作者单位】 美国伊利诺伊大学厄巴纳—香槟分校法学院{法学博士研究生}
【分类】 国际经济法【中文关键词】 特殊与差别待遇;渔业补贴谈判;WTO
【期刊年份】 2017年【期号】 2(第2期)
【页码】 1
【摘要】

鱼类可供人类直接食用,也可为出口鱼类产品的渔业国家带来外汇收入。因此,大多数国家都倾向于为捕鱼活动提供补助,以资助渔业部门。目前,WTO成员正在就渔业补贴的一些新规则进行谈判。虽然新规则尚未形成,但大部分WTO成员在某种程度上都同意禁止某些渔业补贴,并同意发展中成员可以根据特殊和差别待遇享受例外。WTO渔业补贴谈判始于十几年前,然而谈判进程缓慢,2011年甚至还因国家之间的分歧一度停滞不前。尽管如此,新的进展还是有望出现并取得谈判成效。本文分析了WTO渔业补贴谈判中发展中成员的特殊与差别待遇问题。问题的讨论和分析顺序是按照其争议程度来安排的,即从争议较小的问题,到争议较大的问题,再到争议很大的问题。本文还比较了2011年前后存在争议的问题,随后分析了有关特殊与差别待遇最富争议的问题发生变化的背后原因。通过探讨WTO部分成员的立场,以及最具争议问题的变化,作者认为随着时间的推移,WTO渔业补贴谈判已经取得了进展,并有望产生一些积极的成果。

【全文】法宝引证码CLI.A.1234221    
  一、引言
  根据《多哈宣言》的相关规定,WTO渔业补贴谈判于2001年启动。[1]谈判已经持续了十几年,但尚未取得重大进展,特别是在发展中成员和最不发达成员的特殊与差别待遇方面。尽管如此,最近似乎还是出现了一些好的迹象。
  本文比较了2011年以前渔业补贴谈判中涉及到的特殊与差别待遇问题,以及目前正在讨论的相关问题。特别值得注意的是,最具争议的问题已经从发展中成员是否可以根据特殊与差别待遇条款获得公海捕鱼补贴和燃料补贴,转变成特殊与差别待遇是无限期的还是暂时性的,以及特殊与差别待遇的具体范围为何。本文认为,对于渔业补贴中的特殊与差别待遇问题,发展中成员的自由裁量权和政策空间在一定程度上有所下降。WTO成员更愿意承诺避免提供渔业补贴。从这一点上看,似乎有望产生一些积极的成果。
  本文第二部分概述了WTO渔业补贴谈判及其中涉及到的特殊与差别待遇问题。第三部分以2007年的《主席文本》为基础,分析了WTO成员之间在特殊与差别待遇问题上存在的主要分歧。该部分从争议最小的问题开始,即最不发达成员可享受的特殊与差别待遇;然后探讨具有一定争议的问题,即发展中成员可否根据特殊与差别待遇条款补贴非商业性捕鱼;最后,重点讨论了最具争议的问题,即发展中成员能否根据特殊与差别待遇提供公海捕鱼补贴和燃料补贴。
  第四部分 探讨了WTO渔业补贴谈判的新进展。按照争议程度的高低对相关问题依次进行论述。争议最小的问题是禁止对非法、不报告和不管制(以下简称“IUU”)捕鱼问题进行补贴,以及有关透明度的规定。第四部分接着讨论了具有一定争议的问题,即发展中成员是否可以补贴非商业性捕鱼活动。之后,该部分分析了最具争议的问题,即特殊与差别待遇是无限期的还是临时性的,以及特殊与差别待遇的具体范围为何。第五部分从2个维度对WTO渔业补贴谈判的可能结果进行了预测:一是WTO成员已改变的法律立场和关注点,二是政治原因。作者在第六部分得出结论,认为尽管渔业补贴谈判中遇到诸多挫折,但仍有可能产生一些积极的成果。
  二、WTO渔业补贴谈判和特殊与差别待遇
  (一)WTO渔业补贴谈判
  WTO渔业补贴谈判的必要性可从三方面加以阐述:一是对渔业补贴严重性的担忧,二是由WTO来处理渔业补贴问题的适宜性,三是目前的WTO规则并不足以解决渔业补贴问题。
  首先,是与渔业补贴有关的主要贸易、环境和发展问题。渔业补贴与贸易、生态可持续性和社会经济发展之间的关系错综复杂,因此,在过去的几十年里,渔业补贴已经引起了全世界的关注。[2]一方面,渔业补贴对海洋资源和环境存在潜在的负面影响。全球渔业资源的糟糕状况令人震惊,而且这种情况还在变本加厉地恶化。根据联合国粮农组织对受评估种群的分析,2013年估计有31.4%的鱼类种群在生物学上处于不可持续的状态,即遭到过度捕捞,此外,58.1%处于完全开发的状态。[3]“公海有约87%的鱼类种群现在正处于过度捕捞状态,或达到衰竭。”[4]全球大多数国家都有一个共识,即渔业补贴在很大程度上造成了上述问题。然而,世界各国政府还继续给渔业部门提供数十亿美元的补贴。[5]渔业国家倾向于通过发放渔船建造补贴、港口基础设施建设补贴、价格补贴等方式来补贴渔业,这可能导致过度捕捞或产能过剩。[6]渔业补贴的规模之大显而易见。除了环境和资源问题,渔业补贴还带来了国际贸易方面的问题。具体而言,拨给渔业部门的补贴可能会损害鱼类和鱼制品的国际贸易,因为相比那些不发放补贴的国家的渔业部门,发放补贴的国家的渔业部门会具有不正当的竞争优势。
  其次,渔业补贴的相关区域和国际规则,如区域渔业管理组织规则和欧盟规则,可能不足以规范渔业补贴,因为这些规则要么是没有约束力的软法,要么是管辖范围不及全球的区域性规则。例如,许多区域渔业管理组织的成员都是在特定区域管理和保护鱼类种群方面享有共同利益的一些国家。然而,每个区域组织的职能只覆盖一个特定的地理区域,并且只特别关注一种或一个类别的鱼类种群。[7]而欧盟成员所提供的援助则受《欧洲联盟条约以及欧洲联盟运行条约》中有关竞争的共同规则的规范。[8]但是,在某些情况下是允许对渔业部门进行补贴的。[9]特别值得注意的是,欧洲渔业基金2007年到2013年的预算达43亿欧元,主要出于政策目的为渔业和沿海社区提供资金。[10]2014到2020年欧洲海洋和渔业基金则主要补贴小规模捕捞渔业、年轻的渔民和地方渔业。[11]总而言之,欧盟的渔业政策一方面对渔业补贴进行了限制,另一方面又保护了欧盟成员的渔业,且渔业补贴仍然很普遍。
  此外,一些国际规则是直接处理渔业问题,而不是渔业补贴问题的。[12]例如《,联合国海洋法公约》一般要求渔业国家相互协调,确保其专属经济区内外鱼类种群的保护。1995年,联合国关于跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的会议通过了一项协定,规定了在此方面的保护和管理合作框架,如制定了具体的最低国际标准。[13]然而,这些规定都没有直接解决渔业补贴问题。
  第三,目前的WTO规则尚不足以规范渔业补贴。[14]渔业补贴一般受《补贴与反补贴措施协议》(以下简称“《SCM协议》”)的规制。[15]该协议禁止出口补贴,还规定如果一国的国内补贴对另一成员方的利益造成“不利影响”(如损害),则可起诉该补贴。然而,实际上,很难根据《SCM协议》来起诉渔业补贴,特别是对造船和港口设施建设的补贴。具体的困难如下所示。
  造船补贴并不属于《SCM协议》所禁止的出口补贴。因此,反对造船补贴需要证明其对其他方的利益造成了损害。然而,在与利用获得补贴的造船厂所制造的渔船来作业的鱼类生产者的竞争中,申诉方很难证明其捕捞利益受到了损害。补贴利益基本上是直接给予造船厂的,而不是渔民。“利益”从造船厂转移到渔民身上需要通过一条很长的传递链,因此很难根据《SCM协议》进行“利益传递分析”。就建造港口设施补贴方面,除了上述问题外,还存在补贴的港口设施通常是作为一般用途的问题。因此,申诉方很可能无法证明该补贴具有《SCM协议》中规定的“专项性”,即可申诉的补贴是给予特定企业、区域或行业的。[16]
  因此,多哈回合谈判也在协商新的渔业补贴规则。2001年《多哈宣言》规定,渔业补贴谈判需在《反倾销协议》和《SCM协议》的框架内进行。[17]然而,在2005年香港部长级会议制定详细工作计划之前,这方面的工作进展甚微。在香港会议上,WTO成员大体同意加强渔业补贴方面的规则,包括禁止某些助长过剩产能和过度捕捞的渔业补贴。[18]WTO成员提交了各种富有远见的提案。规则谈判小组主席分别在2007年和2011年发布了主席文本,[19]其中2007年的版本是2011年之前进行进一步谈判的草案,而2011年的版本则报告了WTO各成员在渔业补贴相关问题上所存在的分歧。然而,迄今为止还没有达成新的规则。WTO各成员在许多问题上仍然存在分歧。[20]2011年,多哈谈判陷入僵局,包括渔业补贴谈判。
  2013年巴厘部长级会议后,渔业补贴问题又重新引起公众的关注。[21]特别是2016年,联合国可持续发展目标14第6项规定,“到2020年,禁止某些助长过剩产能和过度捕捞的渔业补贴,取消助长IUU捕捞活动的补贴,避免出台新的这类补贴。”[22]渔业补贴谈判借此取得了很大的进展。WTO成员提出了许多新的提案,例如欧盟提案,[23]非洲、加勒比和太平洋地区国家集团(以下简称“非加太集团”)提案,[24]阿根廷、哥伦比亚、哥斯达黎加、巴拿马、秘鲁和乌拉圭的提案,[25]以及最不发达国家的提案。[26]就特殊与差别待遇而言,焦点和分歧也发生了相应的变化,下文将对此进行详细分析。
  (二)WTO渔业补贴谈判中的特殊与差别待遇
  WTO规则中随处可见给予发展中成员和最不发达成员的特殊与差别待遇。 WTO认识到有必要作出积极努力,确保发展中成员,特别是最不发达成员,能分享国际贸易增长的惠益,并促进其经济发展。[27]《关税及贸易总协定》、《服务贸易总协定》和《与贸易有关的知识产权协定》等协定中的一些条款即体现了这方面的努力。[28]《多哈宣言》提出在渔业补贴方面需要给予发展中成员和最不发达成员特殊与差别待遇,并要求考虑渔业部门对发展中成员的重要性。[29]《香港宣言》也提出了这一点,要求考虑渔业部门对发展重点、减轻贫困、生计和食物安全等问题的重要性。[30]一些WTO成员已在这方面提出了详细提案。[31]2016年,联合国可持续发展目标14第6项规定,“承认给予发展中国家和最不发达国家合理、有效的特殊和差别待遇应是世界贸易组织渔业补贴谈判的一个不可或缺的组成部分”。[32]
  虽然在WTO谈判及其他场合,谈判方均广泛认为发展中成员应该获得特殊与差别待遇,但对于如何在渔业补贴方面向发展中成员和最不发达成员提供特殊与差别待遇,WTO成员之间仍然存在很大的分歧。关于特殊与差别待遇中涉及到的几个具体问题,后文将按争议的程度来详细分析。有关特殊与差别待遇的争议在2013年之后发生了很大的变化,这些问题会在第三、四部分作进一步阐述和分析。
  三、以往渔业补贴谈判中有关特殊与差别待遇的分歧来自北大法宝
  (一)争议较小的问题
  与其他问题相比,最不发达国家的待遇问题很少会引起争议。人们普遍同意,新规则下,最不发达国家应拥有最大程度的灵活性。有些成员甚至提出,最不发达国家应享有例外,可以不遵守所有禁令和渔业管理规定。[33]其中一个原因是,由于最不发达国家极度贫穷,这样做与设立特殊与差别待遇的目标相一致。除此之外,由于联合国已经确定了最不发达国家的名单,而且此名单不存在争议,因此,要确定哪些国家可享有最不发达国家的资格并不难。[34]
  然而,一些WTO成员,即所谓的“鱼之友”集团[35]认为,最不发达国家也应受到禁止对IUU捕鱼进行补贴的规定,以及过度捕捞规则的制约。[36]此外,有些成员还担心可能出现潜在规避,也就是说,不属于最不发达国家的成员可能假借最不发达国家成员之名,来免受渔业补贴规则的制约。
  (二)争议较大的问题
  一些自称属于小型脆弱经济体的成员要求在政策选择方面可以享有一定的灵活性,并提出几种新型补贴,如自给性捕捞补贴、小规模捕鱼补贴和手工捕鱼补贴。最不发达国家的数量较少,而那些不属于最不发达国家的国家,也希望根据特殊与差别待遇条款寻求有利的待遇。这些国家的论点基于以下两点:(1)他们的发展阶段只是略高于贫困,但远远不及富裕的程度;(2)他们的捕鱼活动数量少、规模小、捕获量少、船体小。
  虽然有成员反对提出新的条款,如将捕获量或船体大小作为获取特殊与差别待遇的参数,但仍有望在这方面达成协议。因为首先,所有上述问题都涉及“小规模捕鱼”;其次,对此类“小规模捕鱼”进行补贴所造成的影响相对较小;再者,这些捕鱼活动与减轻贫困、地方发展和生计密切相关。
  1.给予小型脆弱经济体更大灵活性的提案
  该提案要求给予小型脆弱经济体[37]更大的灵活性,能灵活处理某些禁止性补贴。[38]该提案建议,小型脆弱经济体可以使用船舶补贴和运营成本补贴,因为这些经济体占世界非农市场准入产品[39]贸易份额不超过0.1%,占全球海洋野生捕捞总量的份额也不超过1%。[40]具体而言,首先,小型脆弱经济体在全球海洋野生鱼类捕捞总量中只占有很小的份额。其次,这些经济体在本发展阶段还无法提供大量的补贴。第三,他们通常提供的补贴在规模和影响上都比较有限,在过去并不可能助长全球过度捕捞的问题。[41]
  值得注意的是,上述提案划分出小型脆弱经济体这一组群的基础是存在争议的。该提案的划分基础是WTO《小型经济体工作计划》,《多哈宣言》和《香港宣言》都对此作出了相关规定。[42]然而,上述2个宣言明确指出,《小型经济体工作计划》的目标不是为了创建WTO成员的组群,因此,该工作计划无法为在渔业补贴谈判中创建小型脆弱经济体这一新组群提供充分的基础。
  随着这些经济体的逐渐成长,允许小型脆弱经济体提供补贴的最初原由也将受到削弱。被列为小型脆弱经济体的成员不会永远保持弱小,他们自身也不希望永远保持弱小,只是目前需要依靠补贴来帮助其渔业部门扩大规模以及变得更商业化。此外,如果考虑全球性捕捞,风险仍然存在。具体而言,如果所有目前低于临界值的发展中成员,都将其全球捕捞份额提高到临界值(1%),那么所涉成员将累计占全球捕捞总量的很大一部分,即约28%。[43]
  2.自给性捕捞补贴提案
  2007年《主席文本》规定,允许向自给性活动发放补贴。[44]根据该《主席文本》,各国政府可以向自给性活动提供《SCM协议》中禁止的各种补贴,基本上不受渔业管理制度的制约。
  也有观点反对向自给性捕捞提供补贴,认为这种做法会“激励落后”,贫困人口不应仅仅因为其捕捞活动稍微超过自给水平就失去了获得补贴的机会,否则,就没有激励贫困人口前进的动力。
  3.小规模捕捞或手工捕捞补贴提案
  2007年《主席文本》只提到了自给性捕鱼,未涵盖某些超过自给性水平的捕捞活动。[45]一些成员并不满足于仅将自给性捕捞作为底层水平,他们想扩大底层水平,使其涵盖超过自给性水平的活动,如“手工”或“小型商业”捕鱼,但这些类型的捕鱼活动定义尚不清楚,谈判方还在讨论中。
  厄瓜多尔和秘鲁明确要求将“手工捕捞”纳入特殊与差别待遇的范围,[46]他们认为“手工捕捞”必须满足下述条件:
  (1)渔业工人以个人(可能包括家庭成员)为基础,代表自身所开展的活动,或由协会、微型企业或其他形式的小型生产者团体所组织的活动;(2)渔业产品只流入小规模贸易,主要用于人类直接消费;(3)船舶总长度不超过15米;(4)使用简单的渔具、工具和技术进行操作,主要涉及的是体力劳动;(5)不存在破坏性捕捞的做法。[47]
  可以看出,这2个国家提出的“手工捕捞”定义包含以下要素:(1)从事捕捞的组织类型,[48](2)手工捕捞的目的,[49](3)船舶的大小和物理状态,[50]以及(4)不存在破坏性捕捞。[51]
  厄瓜多尔和秘鲁援引联合国环境规划署的报告,指出手工捕捞对食品安全、地方社区发展和减轻贫困的重要性。[52]在他们看来,这种小规模或手工捕捞活动,与高度工业化的船队捕鱼不同,[53]应该得到豁免。
  具体而言,厄瓜多尔和秘鲁希望可以对如下活动提供补贴:基础设施的建设和维护、渔船的改善、渔民的培训,以及加强渔业管理的项目。因此,他们要求可以灵活处理这类补贴,这也意味着他们可以灵活地规定获取补贴的标准或条件。此外,被许可的补贴应当对贸易没有影响,或影响很小,并且符合可持续发展的目标;而那些具有不良影响的补贴,如会造成渔业资源枯竭的补贴,应该排除在外。关于手工捕捞的地理范围,厄瓜多尔和秘鲁建议应在“各成员国家管辖范围内的水域”进行,包括专属经济区。
  但是,阿根廷、智利、哥斯达黎加、埃及和乌拉圭反对使用手工捕捞、小规模渔业等概念,理由是WTO成员并未就这些概念的定义达成一致。[54]相反,这些国家同意特别考虑对很多发展中国家人民群众至关重要的自给性活动。
  相反,巴西、中国、厄瓜多尔、墨西哥和委内瑞拉则要求豁免小规模渔业和手工捕捞,并认为对这些渔业活动进行界定是可行的。[55]他们赞成小规模的渔业活动,反对使用船舶大小、捕捞区域等静止参数来判定是否符合豁免要求。
  “鱼之友”集团认为,给予不发达国家或一些发展中国家的灵活性不应为规避一般性的补贴禁令创造条件。[56]一些发达成员建议,通过设立一般性例外和/或最低标准条款,同时为发展中国家设置较高门槛,以处理小规模渔业活动补贴的问题,使相关规定适用于所有国家,而不仅仅是发展中国家。然而,是否要为发达国家的“小规模”渔业提供补贴,仍然存在争议。
  4.小结
  为什么代表们针对WTO成员提出了不同组群的划分方法?这些组群(如小型脆弱经济体、自给性捕捞、小规模捕捞或手工捕捞)之间有什么实质性区别吗?其主要区别就在于每个组群所涵盖的范围不一样,而每个组群所涵盖的范围,会因各自的定义或所选的参数而不同。某一组群的定义直接决定了某个WTO成员能否享有该组群所享有的优惠。谈判过程中,代表们提出了很多种用来判断是否符合豁免条件的参数。[57]小型脆弱经济体建议,将非农市场准入贸易份额和全球海洋野生鱼类捕捞总量占比作为参数。2007年《主席文本》提到将船舶尺寸(豁免长度不足10米的船舶受本文本规限)作为参数。[58]中国、巴西、厄瓜多尔、墨西哥和委内瑞拉反对将船舶大小或捕捞区域作为判定是否符合豁免条件的参数,因为船舶大小或其他任何物理方面的参数都是静态参数,并不能充分反映船舶本身的捕捞能力。[59]相反,他们认为,人均捕捞量或每个渔民的捕捞量等参数表明,发展中成员对全球资源的影响力不如发达成员。此外,他们认为,一些大规模渔业仍是可持续发展的,不应受到相关规则的禁止。基本上,渔业小国在全球捕捞总量中的占比较低,他们倾向于静态参数,如渔获量或渔船规模,因为这些国家的渔获量相对较少。相比之下,渔业大国则喜欢人均捕捞量等动态参数,因为他们的渔获总量大。
  可以看出,在谈判过程中,各个国家集团都出于自身的利益,对渔业活动作出了不同的划分。不属于最不发达国家类型的国家,试图划分出小型脆弱经济体的组群;不满足于自给性捕捞且主要利益不在于此的国家,要求豁免小规模捕捞和手工捕捞;而那些主要利益在于公海捕鱼的国家则建议,根据特殊与差别待遇条款提供公海捕鱼补贴和燃料补贴,这是最具争议的问题,下文将对此进行讨论。
  (三)争议最大的问题
  1.公海捕鱼补贴
  2011年《主席报告》指出,特殊与差别待遇讨论中最难的问题之一就是,是否应允许发展中成员对公海捕鱼活动进行补贴。2007年《主席文本》指出,不允许对公海捕鱼进行补贴,也就是说发展中成员也不能根据特殊与差别待遇补贴公海捕鱼。然而,巴西、中国、厄瓜多尔、墨西哥和委内瑞拉认为,应允许发展中成员补贴公海捕鱼活动。[60]
  上述国家主要因为公海捕鱼牵涉到其本身的重大利益而提出下述观点。首先,他们认为专属经济区内的鱼类种群面临着枯竭的风险。因此,各国正在向

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