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【期刊名称】 《西部法学评论》
论行政法上的信赖保护原则
【作者】 李垒【作者单位】 浙江大学光华法学院
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 信赖保护原则;信赖利益;要件;方式;法理依据
【文章编码】 1674—3687(2012)04-0009-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 4
【页码】 9
【摘要】

行政法上的信赖保护原则,其主要目的在于限制行政主体随意变更或消灭行政行为,以保护相对人的信赖利益。信赖保护的基本要件包括信赖基础、信赖表现、信赖值得保护;信赖保护的方式可分为存续保护和财产保护;信赖保护原则的法理依据,则是由治国原则、诚信原则、基本权利保障原则以及法安定性原则共同组成,任何一种单一的法律原则均无法完全构成信赖保护原则的法理依据。

【全文】法宝引证码CLI.A.1170701    
  一、信赖保护原则的提出
  行政法上的信赖保护原则肇始于德国行政法院判例,后经日本及我国台湾地区等效仿、继受与发展,现已成为大陆法系国家和地区行政法的一项基本原则。德国柏林高等行政法院在1956年11月14日的“抚恤年金案”{1}中首次提出了“信赖保护”这一概念。1973年10月召开的德国法学者大会正式以“行政上之信赖保护”为主题,真正确立了信赖保护原则在德国行政法上的法律地位。继德国1976年《联邦行政程序法》规定信赖保护原则以后,《葡萄牙行政程序法(1991年)》、《韩国行政程序法(1996年)》、《台湾行政程序法(1999年)》相继对这一原则作了规定。
  我国对信赖保护原则的重视远不及大陆法系国家,我国也有在立法及实务方面涉及信赖保护的作法,例如2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第5条规定:“依法行政的基本要求——诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”[1]具体个案方面,如李冬彩诉玉环县国土资源局土地行政撤销一案中,浙江省玉环县人民法院就明确适用了信赖保护原则。{2}此外,2005年3月1日,最高人民法院在“益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案”行政判决中第一次使用了“信赖利益”的概念。{3}
  信赖保护原则提出的主要目的是限制行政主体随意撤销已生效的行政行为,保护相对人的信赖利益,维护已有法律关系的稳定。依传统理论,行政主体为违法行政行为时,应有一律予以撤销的义务,不得任其违法状态继续存在,始能符合法治国家之要求。[2]这就是所谓的自由撤销原则。但若仅为满足依法行政原则的要求,而无条件地容许行政主体任意行使其撤销权,将有可能侵害相对人的信赖利益。对于负担行政行为的撤销,由于系免除相对人所受到的不利益,故原则上不会侵害其权益,行政主体可以自行裁量决定是否撤销。但对于授益行政行为的撤销,情形截然不同,因此种行政行为系对相对人设定或确认权利,相对人可以从中获得受益,并可能因信赖该行政行为合法存续而在生活上有所支配或作出一定的安排。此时行政主体若遽然撤销该授益行政行为,并发生溯及既往效果时,将使相对人蒙受重大的不利益。因此,对于授益行政行为的撤销,除了考虑依法行政原则外,对信赖保护原则,也不容忽视。行政主体在权衡过程中应当审查:在具体案件中哪一个原则更重要,从而分别根据合法性优先或者信赖保护优先决定是否撤销。
  在现代法治国家,公民存在和活动的范围远比以前的管制社会宽泛。个人对授益行政行为存续的依赖性越来越大,信赖保护日益受到重视。信赖保护原则提出的主要目的在于限制行政机关任意否定已生效的行政行为,保护相对人善意的信赖,维护已有法律关系的稳定。行政行为作出后,行政机关若随意否定原行政行为(特别是授益行政行为),并使其发生溯及既往效果时,相对人因信赖该行政行为合法存续所存在的利益不仅丧失殆尽,而且,现有稳定的法律秩序也将遭到极大的破坏。可见,信赖保护是行政行为撤销过程中一个重要的限制性因素。信赖保护原则就是为相对人“提供对未来预见的可能性,来避免因新的事物关系突然冲击所造成的不利益”。[3]所谓行政法上的信赖保护原则,系指对于行政机关在执行公权力职务时的作为或不作为,相对人若予以信赖,并在此一信赖基础之上进一步从事具体行为(信赖表现),只要相对人的信赖是善意的且在正当合理的范围内(值得保护的信赖),则行政机关即有义务保障相对人的信赖利益。
  二、信赖保护成立的基本要件
  成立信赖保护,一般须具备以下要件:
  1.信赖基础。所谓信赖基础,必须是能够产生某个特定法律状态的公权力决定或行为,而这种决定或行为足以引起相对人产生特定的期望和信赖。简言之,信赖基础就是足以引起相对人期望的公权力行为。[4]这种行为主要表现为行政主体依公权力作出的行政行为。因行政行为所创设之法的外观,形成相对人信赖的根据。但仅有行政行为作出这一事实,并不当然发生信赖的效果,行政主体还需将行政行为的内容告知相对人。若相对人根本不知该行政行为的内容或误认为一个事实上已生效力的行政行为并未成立,那么这种行为则不能作为信赖保护的基础。但无效行政行为因具有重大明显瑕疵自始不生效力,故不能作为信赖基础。
  2.信赖表现。信赖表现系要求主张信赖保护的相对人必须认识到行政行为的存在,并因信赖该行政行为的有效存续而作出相应的处置或安排,例如安排其生活或处分其财产。之所以要求相对人有信赖表现,乃是通过此客观外在的表现与相对人纯属主观的愿望或期待划清界线,并且透过此种客观具体的表现以证实相对人确实存在对行政行为内在的信赖。
  3.信赖值得保护。值得保护的信赖必须是正当的信赖。所谓正当的信赖,是指相对人对行政行为的信赖必须是善意的且对于行政行为的违法并无重大过失。如果导致行政行为撤销的违法事由可归责于相对人,那么这种信赖则不值得保护。《联邦德国行政程序法》第48条第2项列举了三种不适用信赖保护的具体情形:(1)以欺诈、胁迫或行贿取得一行政行为的;(2)以严重不正确或不完整的陈述取得一行政行为的;(3)明知或重大过失而不知行政行为的违法性的。
  三、信赖保护的方式
  相对人具有值得保护的信赖时,若遇行政主体事后撤销原行政行为,对其信赖利益有所侵害时,应采取何种方式保护相对人的信赖利益?依《德国联邦行政程序法》第48—49条的规定,存在两种信赖保护方式:一是存续保护;二是财产保护。
  (一)存续保护
  存续保护又称完全的信赖保护,是指维持原行政行为的存续,不使其失效。存续保护是最完整最有效的信赖保护方式,也是信赖保护的常态。在何种情况下适用存续保护?首先必须就相对人的信赖利益与撤销原行政行为所要维护的公益进行利益衡量,如果信赖利益显然大于所要维护的公益,适用存续保护,使原行政行为予以存续,不因其违法而使其失去效力。
  (二)财产保护
  财产保护又称补偿的信赖保护,是指撤销原行政行为,使其溯及既往失去效力,并对相对人的信赖损失予以适当的财产补偿。需要注意的是,存续保护与财产保护各有其缺点。存续保护实质上是一种“全有或全无”的信赖保护方式,要么为维护相对人信赖利益而牺牲公益;要么为维护公益而牺牲相对人信赖利益,采用此种保护方式势必无法同时兼顾公、私利益。财产保护方式也有不周之处,在某些不易用财产计算信赖损失的情形,如授予国籍、许可就学等,因为此类行政行为的目的,并不在于使相对人获得经济上的利益,因此撤销的效果不会偏向于经济或财产方面,同时原则上也不致使相对人有金钱上的损失。在此种情形下,若采取财产补偿的方式来弥补,对于相对人的信赖保护将形同空言。
  (三)信赖保护方式的判断基准——公益与私益的衡量
  相对人的信赖利益与撤销所欲维护的公益之间,原则上一方并不具有优越于另一方的地位,行政主体在进行利益衡量时应一视同仁。[5]在此除考虑撤销原行政行为对相对人信赖利益的影响,不撤销对公益的影响之外,还应考虑如下因素:(1)行政行为违法的严重程度。如瑕疵越轻微相对人越有理由主张信赖保护;(2)行政行为的种类与产生方式。如越经正式行政程序做成的行政行为,相对人越有理由主张信赖保护行政行为越属合法、授益性质,信赖保护就会越强;反之,行政行为越属违法、负担性质,信赖保护就会越弱;(3)行政行为发布后经过时间的长短。如时间经过越久,相对人越有理由主张信赖保护;(4)作成行政行为的行政主体自身情况。如行政主体层级越高,相对人越有理由主张信赖保护;(5)行政行为的性质。如越是具存续性的行政行为,相对人越有理由主张信赖保护;(6)行政行为是否已具不可争讼性。行政行为如果超过法定救济期间,相对人仍未提起救济的,其信赖保护加强,此时相对人更有理由主张信赖保护;[7](7)对于提供金钱或可分物给付的行政行为,通常相对人对此种给付在生活上具有高度依赖性,甚至具有社会正义性质,应有给予特殊保障的必要。故此类给付相对人具有信赖利益时,行政主体不得撤销;[8](8)行政行为违法原因是否可以归责于受益人。若违法原因可以归责于受益人,则其信赖比较不值得保护;[9](9)相对人信赖行政行为的存续,若因撤销所致的信赖损失非金钱所能充分填补时,可认为此时行政主体的撤销裁量权缩减为零,则不得撤销。[10]经过利益衡量后,行政主体权衡的结果,可能维持行政行为的效力,也可能撤销行政行为并根据信赖保护的情况对撤销作时间或内容上的限制。[11]如对行政行为撤销,但不溯及既往或者只撤销行政行为的一部分,对其余部分仍然使其存续并发生效力。
  四、信赖保护原则的法理依据
  关于信赖保护原则的理论依据,{4}大致有以下几种说法:来自北大法宝
  (一)法治国原则说
  法治国理念是一项宪法的基本原则,实质正义与法律安定性均为其所追求的目标。[12]法治国基本理念主要系由以下要素构成:法安定性、法的和平状态、权力分立、以正式制定法作为法规范的主要内容、禁止以命令代替法律、法律需以民主方式制定、依法行政、平等原则、比例原则、人民基本权利的保障以及由独立的法院提供人民权利保护的途径等等。[13]信赖保护基于保护相对人信赖利益,以实现个案中的实质正义为目的。此也是法治国所追求的目标。正如台湾司法院大法官释字第525号解释所言:“法治国为宪法基本原则之一,法治国原则首重人民权利之维护、法秩序之安定及诚实信用原则之遵守。人民对公权力行使结果所生之合理信赖,法律自应予以适当保障,此乃信赖保护之法理基础。”

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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