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【期刊名称】 《西部法学评论》
《农业保险条例》与我国农业保险发展
【作者】 柏正杰【作者单位】 兰州商学院财税与公共管理学院
【分类】 保险法【中文关键词】 农业保险;《农业保险条例》;发展
【文章编码】 1674-3687(2012)04-0036-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 4
【页码】 36
【摘要】

到目前为止,我国农业保险主要由“国十条”和中央一号文件中的涉农部分予以规范,对农业保险政策性特征和手段性本质的认识模糊或漠视是农业保险立法滞后的一个重要原因。《农业保险条例》征求意见稿的公布标志着我国农业保险立法进入了实质性阶段,这将是我国第一部专门的农业保险法律法规,将对农业保险性质、原则等将予以规范,其颁布实施意味着我国农业保险事业发展将进入法制化、规范化轨道。

【全文】法宝引证码CLI.A.1170687    
  2012年5月4日,国务院法制办公布了《农业保险条例》征求意见稿,广泛征求社会各界意见⑴。意见稿既反映了农业保险国际通行的精神,也总结吸收了十六届三中全会以来我国政策性农业保险探索发展的基本经验;对农业保险的原则、主体及其权责、政策、合同、业务等进行了规范。这一举措标志着我国农业保险立法进入了实质性的阶段,将极大地推进我国农业保险的发展。
一、农业保险的特征与本质

从国际经验来看,农业保险已成为世界上最重要的非价格农业支持保护工具之一,目前世界上约有40多个国家推行或试验农业保险制度[2],WTO的有关协议也明确规定政府可以在财政上参与农业保险以支持本国农业的发展{1}。这是农业保险与其他商业保险最为显著的区别。从我国目前政策性农业保险发展情况来看,政府通过保费补贴等政策支持,以保险公司市场化经营为依托,将财政手段与市场机制相结合,形成了农业保险“政府引导,市场运作”的特征。在发达国家,财政对农业保险的补贴有保费补贴、管理费补贴和再保险补贴等比较齐全的项目,而一般的政策支持不仅包括财政补贴、税收优惠等经济支持,还包括政府在法律、行政上的支持等。国内外实践充分证明,农业保险尽管在形式上表现为以集中起来的保险费建立保险基金,补偿被保险人因约定保险事件发生造成的经济损害,从而使农业生产经营者以支付小额保险费为代价,把农业生产经营过程中的财产损失转嫁给保险公司的制度安排,但由于政府以主导地位和政策支持等形式强势介入,使农业保险在运行机制以及实施效果上已经超越了一般商业保险,不仅在直接效果上实现了社会化分散农业风险的作用,而且在最终效果上保障了国家农业的稳定和发展,同时客观上为政府创新农业救灾方式和提髙财政资金使用效率提供了途径。因此,农业保险在本质上已经成为政府支持保护农业的手段和工具,成为国家农业保护性政策体系的组成部分。对农业保险这种特殊性质的解释实际上就是对财政补贴农业保险的合理性的解释,个中原因并不在于农业保险本身,从国家农业保护性政策的层面来思考,原因其实在以下三个方面:

(一)农业作为国民经济基础的特殊地位

1.农业是人类物质资料生产过程中产业分工发展的历史起点和自然基础。经济学家根据社会生产活动历史发展顺序做出了三次产业的划分,产品直接取自自然界的部门称为第一(次)产业,初级产品进行再加工的部门称为第二(次)产业,为生产和消费提供各种服务的部门称为第三(次)产业。农业是这一“历史发展顺序”的起点,无论广义的工业或者服务业都是在农业生产力发展达到一定程度基础上的产物;农业是二、三(次)产业的“母体”和整个产业结构形成的自然基础。

2.农产品是最基本的社会生活和生产资料。农业所提供的粮油和肉蛋奶是人类赖以生存的、须臾不可或缺的最基础的生活资料,在人类本身的生存、发展过程中具有首先必要的特殊地位;同时,农业也为工业提供大量生产资料,为二、三(次)产业提供由农业生活资料所生产的劳动力本身。因此,农业的发展必须与其他产业的发展保持“天然”的协调关系(由农业与其他产业之间这种发生在生产资料和劳动力供求关系上的比例和结构所决定),农业发展进而农产品生产的波动对其他产业发展和国民经济稳定具有源发性的影响力。因此,稳固的农业天然地构成了一国国民经济的基础部分,并成为全部生产过程及生产力发展的最深层次的保障。这也是经济学不同流派之间最为一致的理论认识之一,是各国政府推行农业保护性政策的思想渊源之一。

(二)农业作为弱质、弱势产业的特殊性质

农业的弱质、弱势性质是由农业所需要的生产条件的特殊性和生产过程的不稳定性所造成的,突出表现在农业比较生产力的落后性及其所造成的在现代产业竞争中的劣势地位和农产品供给能力的脆弱状态。农业弱质、弱势性质的具体原因在以下几点。

1.由于土地的有限性,造成农业中的竞争受到限制,从根本上抑制了农业生产力的发展。农业中使用的土地是一种特殊的生产资料,不能像工业中的机器那样随便增添,土地的数量有限,好地(土质肥沃、距离市场近等)的数量尤其有限。因此,谁先占有了优等地和中等地,就获得了对这种土地经营的垄断。正是由于农业中存在着土地经营的垄断使竞争受到阻碍,那些占有较好土地的生产者就能够长期保持生产上的优势。并且,因为土地经营垄断的存在,使农产品的社会生产价格不是由农业的平均生产条件,而是由劣等地的生产条件决定[3]。

2.由于自然条件的不稳定性,造成农业中始终存在着比其他产业更大的自然风险。农业的自然风险主要是由自然灾害(包括农作物病虫害等)造成的欠产歉收甚至绝收,具有区域性、难以预见性等特点。自然条件的不稳定性是农业的“天敌”,甚至农业自身无法克服这种“天敌”的影响,农业发展和农产品供给增长必须依赖外部组织和制度的力量来消解这种影响。

3.农业劳动生产率的提高依赖于其外部的工业生产力和农业生产服务行业甚至科学技术的发展。农业生产工具(农业机械)的供给来自于工业领域,土地和种子的改良等现代农业技术日益依赖于科学技术的发展,由经验形成的耕作技术和经营理念越来越不能适应商品化农业的要求。因此,农业并不具备第二(次)产业那样在现代科学技术发展支持下无限广阔的理论生产能力,农业的弱质、弱势性质特征使农产品的供给能力始终处在人们的担忧之中。

(三)农业发展的滞后性

在像中国这样正处于工业化过程的发展中国家,农业发展的滞后性十分突出:其一,中国当前存在着2.3亿个高度分散的小农户,而且占小农户总数85%农户的农业生产规模低到仅够维持简单再生产,具有一定规模的种养大户数量相对比较少[4]。其二,由于规模小,技术落后,我国农民收入始终处在水平低、增长慢的状态。其三,农村普遍存在农田、水利、道路等农业基础设施失修,农业劳动力老化等现象。从上述对农业基础地位和弱质弱势性质及发展滞后性的分析我们发现,农业既是国民经济的基础又是国民经济的咽喉,农业的基本特征可以概括为基础脆弱性。正是这种基础脆弱性为农业保护性政策提供了充要条件;由此我们也发现:首先,包括以财政补贴为核心的政策性农业保险在内的农业保护性政策其本质无非是社会对农产品供给保障力的一种优先安排,政策性农业保险及其财政补贴事实上是国家粮食安全乃至国家战略安全的需要;其次,农业保险的财政补贴本质上是二、三(次)产业对农业的反哺和充实,是以工补农和以城带乡的具体形式,是政府对农业的一种净投入,是产业间及国民经济各部门之间一种通过财政分配进行自我协调的机制。从国际经济社会发展的实际情况来看,在经济进入国际化和市场化的条件下,各国政府为加强农业综合实力,确保农业基础地位,实现国民经济各部门协调发展和社会稳定,纷纷采取一系列促进本国农业发展以免受国内其它产业冲击的国内支持政策和阻止国外农产品进口以保护农业免受国际市场冲击的贸易保护政策。在WTO时代,政策措施也从“黄箱”向“绿箱”转变,农业保险经过不断地完善和发展事实上已经成为越来越多的国家处理农业非系统性风险的一种重要财务安排,成为市场经济条件下现代农业发展的三大支柱(农业科技、农村金融和农业保险)之一,成为世贸组织允许各国支持农业发展的“绿箱”政策之一。因此,我们可以把农业保险的特征归纳为政策性,将其本质归纳为手段性或工具性。

二、我国农业保险的发展与《农业保险条例》的意义

从规范手段的角度可以把我国农业保险的发展划分为三个阶段。第一阶段:1982年到2004年;第二阶段:2005年到《农业保险条例》实施;第三阶段:《农业保险条例》实施以后。

(一)农业保险恢复、试行阶段

1982年,在中国人民保险公司(PICC)恢复国内业务两年之后,我国农业保险的试验也开始恢复。这一时期我国经营农业保险的机构只有中国人民保险公司一家,保险品种、经验、人才都比较匮乏,规模狭小。从甘肃省的情况来看,农业保险保费收入占全省总保费收入的比例由1999年的0.18%,逐年降低到2003年的0.1%。其中2000到2004年期间,农业保险累计收取保费1005万元,支付赔款1195万元,赔付率118.9%,保险公司对农业保险这种“赔本赚吆喝”的险种在经营上一缩再缩,此后农业保险业务基本处于停办状态。2004年甘肃不但没有农业保险保费收入,还有4万元的退保[5]。

(二)政策性农业保险迅速发展时期

2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“探索建立政策性农业保险制度”。2004年“中央一号文件”(《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》)指出“加快建立政策性农业保险制度,选择部分产品和部分地区率先试点,有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”后,包括湖南、四川、浙江、内蒙古、上海、黑龙江、吉林和新疆在内的省份纷纷开展农业保险试点。从2004年到2010年,连续七年的“中央一号文件”均对农业保险的发展提出要求。在各级政府的大力推动下,我国农业保险进入了以政策性为主的发展阶段,险种逐渐增多,业务规模不断增大,保险组织向多元化发展,基本覆盖了大农业各个领域和全国所有地区。但到目前为止,此前两个阶段的共同特征是:我国农业保险主要由“国十条”和中央一号文件中的涉农部分予以规范,这些文件构成了我国农业保险的正式制度,为其发展提供了制度约束和方向指导[6]。

2004年之前的很长一个时期内,我国农业保险一直处在持续萎缩的状态。直到2004年“中央一号文件”出台,才开始扭转停滞甚至倒退的发展状况。文件所提出的选择部分产品和部分地区率先试点,有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴的政策表明,我国经济社会总体上进入“以工补农、以城带乡”的新阶段后,农业保险被纳入了国家战略考虑。随后,中国保监会先后批准成立了4家农业保险公司,并在全国九个省、自治区、直辖市开展农业保险试点,积极推动商业保险公司自办、为政府代办和与政府联办农业保险业务。2005年“中央一号文件”(《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》)要求要“扩大农业政策性保险的试点范围,鼓励商业性保险机构开展农业保险业务。”2004年和2005年两份“中央一号文件”奠定了发展政策性农业保险的基础,并取得了明显成效。2005年,农业保险终于扭转了多年萎缩的局面,实现保费收入8.46亿元,同比增长94.8%[7]。2006年“中央一号文件”(《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》)进一步提出:“十一五”时期要稳步推进农业政策性保险试点工作,加快发展多种形式、多种渠道的农业保险。同时,2006年国务院通过了著名的“国十条”{2},其中对农业保险的发展做出了进一步的政策部署:明确了农业保险“作为支农方式的创新,纳入农业支持保护体系”的重要地位;指出要扩大农业保险覆盖面,有步骤地建立多形式经营、多渠道支持的农业保险体系;逐步建立政策性农业保险与财政补助相结合的农业风险防范与救助机制;更为重要的是,提出要探索中央和地方财政对农户投保给予补贴的方式、品种和比例,对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理费补贴,逐步建立农业保险发展的长效机制。在这一系列政策的推动下,2006年,全国农业保险业务继续上升,实现保费收入8.46亿元,赔款支出5.84亿元,农业保险保额达733.21亿元,初步显示了政策性保险的优越性[8]。2007年“中央一号文件”(《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》)进一步明确:要建立“政府引导、市场运作、农民自愿”的政策性农业保险体制;要求扩大农业政策性保险试点范围,建立农业风险防范机制,完善农业巨灾风险转移分摊机制,探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系;各级财政对农户参加农业保险给予保费补贴,鼓励龙头企业、中介组织帮助农户参加农业保险。在中央和地方财政共同提供保费补贴政策的切实推动下

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

[1]中华人民共和国国务院法制办.农业保险条例(征求意见稿)[EB].中央政府门户网站,www.gov. cn.2012—5—4.

[2]刑鹂,黄昆.政策性农业保险保费补贴对政府财政支出和农民收入的模拟分析[J].农业技术经济,2007(3):41—44.

[3]马克思.资本论(第3卷),马克思恩格斯全集(第25卷)[M].北京:人民出版社,1972.727.

[4]王敏俊.影响小规模农户参加政策性农业保险的因素分析——基于浙江省613户小规模农户的调查[J].中国农村经济,2009(3):38-44.

[5]刘伟佳.甘肃农业保险经营模式探讨[J].社科纵横,2010(7):53—55.

[6]黄英君.解读我国农业保险制度[N].中国保险报,2011—5—16(2).

[7]中国保险年鉴编委会.中国保险年鉴2005[M].北京:中国保险年鉴社,2006—9:统计数据.

[8]中国保险年鉴编委会.中国保险年鉴2006[M].北京:中国保险年鉴社,2007—9:统计数据.

[9]中国保险年鉴编委会.中国保险年鉴2007[M].北京:中国保险年鉴社,2008—9:统计数据.

[10]中国保险年鉴编委会.中国保险年鉴2008[M].北京:中国保险年鉴社,2009—9:统计数据.

[11]胡琰如,徐佳.我国建立农业再保险体系的必要性和可行性分析[J].现代经济信息,2010(5):22—26.

[12]梁春贤.关于完善我国农业保险制度的思考[N].中国保险报,2010—5—13(5).

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