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【期刊名称】 《西部法学评论》
环境行政约谈初探
【作者】 郭少青【作者单位】 武汉大学环境法研究所
【分类】 环境法学【中文关键词】 环境行政约谈;内涵;功能;价值
【文章编码】 1674—3687(2012)04-0001-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 4
【页码】 1
【摘要】

环境行政约谈制度是近几年开始在各地“风靡”的新型环境行政方式,这种类似行政指导的新型环境行政行为不仅提高了政府环境执法的效能,重塑了政府的环境责任体系,同时还完善了如环境信访、区域限批等相关环境制度。环境行政约谈是现代环境行政中解决“命令控制困境”的路径选择,同时也是实现“服务型政府”定位的新型制度设计。

【全文】法宝引证码CLI.A.1170692    
  现行《环保法》的一大缺陷,就是缺乏政府环保履职监督制度的规定,在修订《环保法》时,应当弥补这个重大缺陷。为此,有学者提出新的《环保法》应当在政府环保履职的内部监督制度和外部监督制度两方面做出规定。其中,政府环保履职外部监督制度的内容有:信息公开制度、听证会制度、人民代表大会监督制度和环境公民诉讼制度;政府环保履职内部监督制度的内容有:约谈和环保履职行政建议、上级督办和代办。[1]在此,笔者将针对学者所提议建立的政府环保履职内部监督制度中的约谈制度展开分析,探明其内涵、功能及价值。
  一、问题的提出:环境行政约谈的范畴
  行政约谈是一种新兴的政府行政方式,在实践中,行政约谈已较为广泛地运用到社会的各个领域,如税务管理、物价管理、国土资源管理、质量安全监督、消费者维权、环境保护等,{1}一般情况下,其指的是拥有职权的行政机关对辖区内所管理的部门或行政相对人的违法行为进行约见谈话,促其自纠或进行行政处分、行政处罚的系列行为。{2}环境行政约谈是行政约谈中的一种,是近几年各地环保部门创新的环境监管方式。目前,学界对环境行政约谈制度的研究还不够深入,其基本停留在地方环保部门的工作方法和工作制度的实践当中,尚没有上升到理论研究层面。但环境行政约谈制度已因其高效性而受到青睐,很多省市均已开始探索此种方式。{3}要解决新的《环保法》中是否应该规定环境行政约谈制度这个问题,首先应对环境行政约谈本身的概念、模式、性质和作用等方面进行探讨。
  由于不同地方的环境行政约谈制度在约谈的对象、约谈的内容和约谈的方式上都有所不同,所以在此无法给予环境行政约谈制度一个准确的定义。在此,笔者将根据环境行政约谈对象进行划分,分类介绍各地方所实行的环境行政约谈制度。
  (一)环境行政约谈的形式
  环境行政约谈的主体一般情况下是上一级政府或上一级环境主管部门。约谈的对象却各不相同。根据不同的约谈对象,将环境行政约谈分为三种模式。
  第一种:约谈政府首长模式。这种约谈模式的代表是山东省和江苏省推行的环境行政约谈制度。其中,山东省环保厅与监察厅联合出台的《突出环境问题约谈制度》中规定了环境行政约谈制度的约谈主体是山东省环保厅和监察厅,约谈对象是存在突出环境问题的相关县(市、区)人民政府主要负责人。[2]江苏省环保厅推出了“信访约谈制度”,将环境信访排名靠前的地方政府领导和环保局长进行约谈。如2011年8月份,江苏省环保厅将2011年上半年列全省116个县(市、区)环境信访总量前十名的县领导和环保局长进行约谈。[3]这种约谈的模式是由上一级环境管理部门(或政府)对辖区内的地方政府的首长(或下一级环境管理部门领导)进行约谈,旨在加强地方政府对于环境责任的认识,进一步落实地方政府对辖区环境质量所负的法律责任,切实解决好突出的环境问题。
  第二种:约谈企业领导模式。这种约谈模式的典型性代表是深圳市实施了已逾6年的环境监督管理约谈制度。深圳市环保局制定了《深圳市环境保护局环境监督管理约谈工作制度》,其约谈的对象是具有环境违法行为的企业负责人,旨在“增强企业环保法制观念,遏制企业环境违法行为,加强环境保护监督管理,提高环境监管效率”。深圳市推出的环境行政约谈制度所遵循的原则是“谁主管、谁负责”,所以其环境行政约谈制度是“分层级”进行的。各区级环保局对本区的环境违法企业负责进行约谈,市一级的环保局基本不用约见企业。
  第三种:混合模式。这种约谈模式较为普遍,如青海省建立的“环境违法约谈制度”[4]和福建省政府推出的“环境行政约谈制度”,{4}其约谈的对象均是负有环境责任的地方政府领导人和有环境违法行为的企业法人。这种约谈模式是上述两种环境行政约谈模式的结合。由于被约谈的企业和企业所在地方的政府首长在同一时间被约谈,无形中给予违法企业以压力,所以这种约谈模式效果更为明显。
  值得注意的是,在环境行政约谈中,无论行政约谈的对象是政府部门还是企业,各地均采取了约见“首长”的方式,即让负有环境责任的行政相对人中的“一把手”参与约谈。因为当企业有环境违法行为时,如果仅仅约见企业的部门主管,是无法达到很好的“治理”和“改正”效果的;当地方政府负有消极的环境责任时,仅仅约见相关部门的中层领导也是无法引起其高度重视的。约见“首长”的方式可以更好引起违法企业和地方政府的重视,提高行政效率。
  (二)环境行政约谈的适用条件
  明确环境行政约谈的适用条件,可以杜绝对约谈方式的滥用,同时也可以避免政府的不作为。基于现有的各地方政府所出台的环境约谈制度,环境行政约谈的适用条件无外乎以下几种:
  1.约谈政府首长的适用条件。地方政府或环境主管部门的领导被约谈,大多数是源于一些环境失职的情况,主要有以下几种情况:第一种,辖区内发生重大环境污染和生态破坏事故的情况;第二种,其所管理的辖区内发生多次环境违法行为,企业被责令限期整改未按时完成的情况;第三种,环境职权部门未能按期完成环保目标责任书规定的任务的情况;第四种,辖区内发生建设项目没有经过环境影响评价擅自开工的,或者未落实“三同时”等制度的情况;第五种,环境职权部门拒不执行环境保护监察指令的情况。
  2.约谈企业领导的适用条件。当企业有环境违法行为时,就可能会被约谈,主要有以下几种情况:第一种,企业存在重大环境安全隐患被挂牌督办责令停产(业)治理或被限期整改逾期未完成的;第二种,企业发生了重大环境污染和生态破坏事故的;第三种,企业被检查督查发现存在重大环境安全隐患,逾期未完成整改的;第四种,企业发生多次环境信访并造成严重不良社会影响的。
  由此可见,约谈的对象大多是环境管理中的“老大难”问题。这种面对面的环境行政约谈,一方面可以缓解行政机关与相对人之间的隔阂,将问题说清说透,另一方面也可以引起行政相对人的重视,利于提高环境执法的效率。
  (三)环境行政约谈的内容
  环境行政约谈的内容基本是围绕着企业怎样限期治理,政府怎样提高环境监管能力所进行的。基本流程为环境行政约谈主体听取被约谈单位的情况,然后提出整改目标的要求和期限或者提出意见和建议。《宁德市环境保护约谈制度
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》规定:“约谈单位要听取被约谈单位的环境保护管理基本情况的陈述,包括机构人员、环境保护责任制、规章制度、环保投入、隐患整改、环保宣传、教育、培训等方面基本制度建设和贯彻执行情况。同时约谈单位要指导帮助被约谈单位分析原因,提出加强环保工作的建议要求。”[5]《山丹县环境保护约谈制度(试行)》中规定了具体的约谈内容:“(一)对发生重大环境污染事故、生态破坏事件和核与辐射安全事故的约谈。主要听取事故(事件)原因分析、责任追究、防范措施落实等情况的汇报。(二)对发生违反国家产业政策、环境违法行为未整改的约谈。主要听取责任追究,防范措施落实等情况的汇报。(三)对污染减排指标、总量控制计划、年度环境保护目标管理责任书、污染治理和专项任务未完成、区域环境质量明显恶化、重大隐患未及时整改、拒不执行环境保护监察指令、建议等问题的约谈。主要听取原因分析、整改措施、整改时限、责任落实等情况的汇报。”[6]
  (四)环境行政约谈的效力
  为了厘清某种行政方式的性质,很多学者都会将讨论的话语定格在其是否产生法律效力的问题上来,往往以讨论相关行政方式是事实行为还是法律行为为路径。目前,虽然学界对于事实行为的讨论还呈现出多样化的色彩,但权威观点认为“事实行为乃全不发生法律效果,或遂发生法律效果,然其效果之发生乃系于外界之事实状态,并非由于行政权心理作用之行为。”[7]由此可见,权威观点认为区分事实行为与法律行为的重要标志就是某一行为是否能直接产生出法律效果。按照这条路径分析,若行政相对人不服从环境行政约谈,产生了相应的法律后果,则为行政法律行为;若环境行政约谈没有直接影响相对人的权利义务,相对人的不服从没有伴随一定的制裁后果,则可判定行政约谈为一种事实行为。
  环境行政约谈是新型的行政行为方式,并不符合传统行政行为的划分方式。在此,笔者按照此标准,将环境行政约谈划分为约谈行为本身和提出《整改意见》两个环节分别进行讨论。
  首先是约谈行为本身。部分地区的环境约谈制度规定了行政相对人违反行政约谈后的责任。如《山丹县环境保护约谈制度(试行)》规定“对无故不参加约谈的被约谈人,由县环委会予以通报批评,并责令写出书面检查,必要时在媒体曝光;因约谈事项未落实或落实不到位而引发环境问题或事故,按相关法律法规的规定,严肃追究被约谈人相关责任。”《宁德市环境保护约谈制度》规定:“对无故不参加约谈或无视约谈等行为的单位和个人,视情节进行通报批评,直至取消当年各类评优评先资格。”但是这种处罚行为并不是一种行政处罚,并不具有法律效果。{5}其他地区的环境行政约谈制度并没有对违反环境行政约谈的行为作出后果性的规定,即若被约谈人即行政相对人拒绝约谈,或没有遵从行政机关给予的约谈意见,行政机关并不能因为行政相对人的这种拒绝行为或不遵从行为给予任何形式的处罚、处分。实际上,行政机关最后所作出的行政处罚或者处分行为,是源于行政相对人先前的违法行为,而非针对约谈过程中的拒绝行为而产生。正如《新政市重大环境问题警示约谈制度》中所规定的:“约谈制度不代替对环境违法行为依法进行的行政处罚、纪律处分等处理。”[8]因此,环境行政约谈中的约谈行为本身并不产生法律效力,应将环境行政约谈本身的约谈行为列入事实行为的行列中去。
  其次是《整改意见》。几乎所有的约谈主体都会在结束谈话环节后,对约谈对象提出《整改意见》,那么《整改意见》的性质如何呢?笔者认为《整改意见》是一种行政指导行为,其不具有行政行为的公定力、执行力、不可争力等效力,是一种相对缓和的行政机关的意志表达。整改意见是基于前期的谈话所提出的,这种谈话过程中必然存在约谈双方的意志,而不是单方的。这种协商式的谈判使得约谈对象在大部分情况下都会根据《整改意见》积极整改,但也有少数情况下,约谈对象对《整改意见》置若罔闻。为了保障《整改意见》的顺利实施,一些地方出台了一些规定和政策,用一种类似产生了强制力的方式保障《整改意见》的实施。如江苏省推出的环境行政约谈中规定,若约谈对象被约谈三次(潜台词便是之前违反了《整改意见》),则将接受“区域限批”的处罚。由此看来,这种惩罚效果是具有法律强制力的。但笔者认为,这种“区域限批”的行政处罚并不是源于违背环境行政约谈而产生的,其实质是源于先前的环境违法行为,所以,环境行政约谈本身仍是不具有强制力的。整体而言应是一种“类行政指导行为”。[9]
  二、问题的深入:环境行政约谈之功能探讨
  (一)提高了政府环境执法的效能
  首先,环境行政约谈可以摈除地方保护主义,为环境执法道路扫除障碍。环保执法长期受制于地方政府对经济发展的渴求和对GDP快速增长的追求。很多地方将环境保护与经济发展相对立,认为控制污染、减少排放就是限制地域的经济建设。地方环保部门仅仅作为地方政府的一个组成部分,其权力有限,受到的制约较多,其行使权力的首要依据往往并非法律,而是地方首长意志。地方首长意志又是以GDP增长与短期的经济利益挂钩的,导致环境执法步履维艰。环境约谈制度的建立,可以让环境问题严重的地方首长直接面对上级行政部门,这种面对面的上下级之间的直接约谈,可以警醒地方政府,将环境保护的责任与经济发展的责任并重,环境保护同时也成了考核地方首长政绩的指标之一,对其将有极大的震慑力。{6}
  其次,环境行政约谈可以提高企业的社会责任感,敦促其有效整改。以往的“限期整改”往往会有遥遥无期的意味,当企业发生严重的环境污染的时候,“限期治理”成为了企业规避行政处罚的方式,这也与地方保护主义相关。[10]当地方首长已被约谈,违法企业的“保护伞”不能再为其遮风挡雨之时,企业领导人在正视环境问题时就要开始认真考量何去何从。一些地方还设置了企业违反环境约谈时的后续处置措施,如将企业与“征信系统”挂钩,若企业有多次环境违法行为将不再能从银行贷款,这就大大限制了企业的发展,也毁损了其社会信誉。{7}所以,一个有责任感想要健康发展的企业必将进行积极整改。
  最后,环境行政约谈体现了政府由对抗型行政走向合作型行政的方向,削减了行政主体与相对人之间的摩擦,提高了行政效能。对于外部行政行为而言,传统的对抗型行政模式会导致行政相对人的抵触心理,抵制行政机关的行政行为,合作型的行政可以缓解行政相对人的对抗心理,消除了隔阂,避免了信息不对称,也促使其原

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

[1]王曦.我们需要一部什么样的《环保法》[N].中国环境报,2011—03—03.

[2]山东省人大常委会执法检查组关于检查我省贯彻实施《山东省实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》情况的报告[EB/OL].[2011—09—09]. . sard. gov. cn/communiqueComm+11+25/113438. html.

[3]李莉,范圣楠,闫艳,高杰.江苏信访大户被约谈,被约谈超过三次实行“区域限批”[N].中国环境报,2011—08—10.

[4]青海省环保厅推出“约谈”政府企业负责人制度[EB/OL].[2009—05—19]. http://www. zhb. gov. cn/zhxx/gzdt/200905/ t20090519—151725. htm.

[5]宁德市环境保护约谈制度[EB/OL].[2007-01-19]. http://www. mngde. gov. cn/zwgk/zfgkml/fpjyylshbz/aita/861. html.爱法律,有未来

[6]山丹县环境保护约谈制度(试行)[EB/〇L].[2010-8-28]. http://www. shandan. gov. cn/NewsContent. asp? id = F8J495A62HDC5B2.[7]林纪东.行政法[M].台北:三民书局,1990:290.

[8]新郑市人民政府关于印发新郑市重大环境问题警示约谈制度的通知(新政〔2011〕4号)[EB/OL].[2011—01—14]. http:// www. xinzheng. gov. cn/cn/common/content, jsp? urltype= news. NewsContentUrlwbtreeid =1041&-wbnewsid=88054.

[9]郑毅.论约谈[C].第六届全国公法学博士生论坛论文集,2011:152—158.

[10]汪劲.中国环境法治三十年:回顾与反思[J].中国地质大学学报:社会科学版,2009(5):5—7.

[11]徐刚.山东怎样进一步做好环境信访工作[N].中国环境报,2009—03—27.

[12]曹树青.区域限批制度的法律解读[J].西部法学评论,2009(2):8.

[13]章志远.行政指导新论[J].法学论坛,2005(5):59—60.

[14]国务院.全面推进依法行政实施纲要[M].北京:中国法制出版社,2004:8—9.

[15]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M].北京:人民出版社,2007:32.

[16]叶必丰.行政法的人文精神[M].北京:北京大学出版社,2005:128.

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