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【期刊名称】 《山东警察学院学报》
人民检察院组织法修改与民事检察监督
【英文标题】 Amendment of Organic Law of People s Procuratorate and Civil Procuratorial Supervision
【作者】 汤维建杨子强【作者单位】 中国人民大学法学院
【分类】 检察院
【中文关键词】 人民检察院组织法;民事检察监督;法律监督
【文章编码】 1673-1565(2013)01-0005-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 1
【页码】 5
【摘要】

随着司法体制改革和检察改革的不断深入,颁行于1979年、局部修改于1983年的现行《人民检察院组织法》已明显不能满足现实司法实践的需要,并与宪法中法律监督机关的基本定位相去甚远,人民检察院组织法的修改被提上日程。现行人民检察院组织法对于法律监督的理解更倾向于刑事法律监督,明显忽略了其他两类并驾齐驱的法律监督范畴——民事法律监督与行政法律监督。立足于民事检察监督制度的重要现实意义与多年立法、司法实践,尤其针对2012修改的《民事诉讼法》中民事检察监督制度的新发展,就民事检察监督对检察机关组织立法的合理期待,从人民检察院组织法的体例调整入手,结合检察机关的组织性质、活动原则、职权与监督手段、组织建构等方面的修改意见,进行有益探索是十分必要的。

【全文】法宝引证码CLI.A.1187974    
  
  宪法中关于人民检察院的法律监督机关的基本定位,使得“我国需要一个什么样的检察机关、需要一种什么样的法律监督”成为司法改革进程中亟需回答的问题。至少可以肯定的是,在2012年《民事诉讼法》修改中“收获颇丰”的检察机关显然不希望看到《人民检察院组织法》中关于民事司法活动监督的立法真空。结合对“法律监督机关”这一宪法定位的再思考,本文主要就“民事检察监督在组织法修改中的立法需求”,以及“如何突出和强化民事检察监督内容”这两个立法面临的主要问题进行了回应。
  一、民事检察监督在组织法修改中的立法需求
  《宪法》129条规定,“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这说明法律监督机关是人民检察院的宪法定位,人民检察院的活动原则、职权设置、组织机构以及检察权的资源配置等都应当充分反映并有力支撑这一宪法的基本定位,也就是说人民检察院的根本职能就是进行法律监督。因此,理解清楚什么是检察机关的法律监督是制定一部优质检察院组织法的关键。{1}显而易见的是,不管从何种层面理解,法律监督所指向的内容都绝不仅仅是刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼中的某一类法律实施,上述三者显然都应包含在法律监督的基本范畴之内。但现行《人民检察院组织法》中,5条所列出的检察机关的5款职权[1]将人民检察院局促地定位成了刑事检察院,将宪法规定的法律监督的范围缩小到了刑事法律监督甚至更小,这明显不合宪法的基本规定。所以,增加并强化民事检察监督与行政检察监督的内容是《人民检察院组织法》修改过程中向宪法的基本定位与根本要求趋近的必然要求。
  另一方面,在我国《民事诉讼法》制定和修改的过程中,民事检察监督的概念、范围与力度在争议与博弈中逐渐形成共识。从1982年新中国第一部《民事诉讼法》中的原则性规定逐步发展成为1991年修改中开启以抗诉制度为标志的民事检察监督实证化之途,{2}2007年修改中更进一步细化和扩大抗诉事由、明确了抗诉案件的受理期限与再审审级,为民事检察监督的抗诉实践铺设了具体可行的前进道路。而2012年新修改的《民事诉讼法》则实现了民事检察监督立法的重大突破,一是在原有抗诉的监督方式上,增加了检察建议这一新的法律监督方式;二是将人民检察院的监督范围从“民事审判活动”修改为“民事诉讼”,从而把民事执行活动纳入法律监督范围;三是赋予检察机关对民事调解的监督权,规定检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出再审检察建议或者提出抗诉;四是明确了检察监督的具体程序性权利,规定人民检察院因提出再审检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。上述民事检察监督的范围扩张、方式拓展与程序细化,使人民检察院对人民法院民事司法活动的监督力量大大增强,民事检察监督制度建设进入到一个全新的层次。不难看出,《民事诉讼法》中的检察监督,伴随着民事诉讼立法与司法实践中的观点交锋与经验积累,正逐步呈现出由点向面、由浅入深、由简单到多元的发展样态。{3}因此,《人民检察院组织法》作为规范检察监督的主体——人民检察院的宪法性法律,不仅有必要将民事检察监督多年积累的立法成果与实践经验加以吸收、梳理与落实,更要站在引领民事检察监督不断发展与成熟的角度,从检察机关的职能扩展、组织构造与资源配置等方面力争突破民事检察监督的制度桎梏,从而为民事检察监督进一步破解发展瓶颈提供立法支撑。
  值得注意的是,将民事检察监督纳入到《人民检察院组织法》的立法中来,不仅是立法层面的承继与发展,更是我国司法实践的现实需要。从历史上看,中国民事诉讼制度脱胎于“民刑不分”的法律传统,其以独立的姿态在“民刑不分”向“重刑轻民”的司法进程中艰难的成长,天然地带着诸多系统性缺陷,致使民事诉讼的原初结构处在失衡状态。{4}在此状态中,审判权一权独大,诉权极度羸弱,匮缺起码的制约力和平衡力,由此导致强势职权主义或超职权主义的诉讼模式得以最终形成,司法公正的水平难以提高。而在民事审判程序之外,民事立案、民事执行甚至民事调解等非诉程序中,审判机关的肆意违法行为,更是对当事人的合法权益造成难以愈合的伤害。无法满足公平正义之司法需求的民众被负面情绪笼罩,司法权威被质疑与动摇,司法陷入危险的境地。在这种境地之下,解决司法困境的途径无外乎两种:以权力制衡权力,如以检察监督的形式削弱审判权;以权利制约权力,如引入陪审团机制将社会力量导入对审判权的监督之中。两者比较之下,前者在我国的法律依据更为充盈、可扩展的外延更为宽广、实践经验更为丰富、司法成本也具有更高的性价比,[2]更重要的是,作为可控性更强的检察机关,因其较小的机会成本与较低的衔接机制的要求,显然更容易进入司法制度改革掌舵者的视野。
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  由此可见,《人民检察院组织法》的修改将民事检察监督的基本内容纳入立法视野既具有合法性基础,又具有实践经验,更符合现实性的社会需求。因此,在《人民检察院组织法》修改的立法活动之载体上,研究我国民事检察监督制度的新动向,进一步刻画其基本的发展规律,从而推动民事检察监督制度的良性生长与科学转轨,对于形成中国特色的检察制度与司法制度,具有重要意义。
  二、民事检察监督在组织法修改中的主要议题
  建国以来,我国一共颁布过四部《人民检察院组织法》,即1949年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》、1951年9月颁布的《中央人政府最高人民检察署暂行组织条例》及《各级地方人民检察署组织通则》、1954年9月颁布的《中华人民共和国人民检察院组织法》和1979年7月颁布的《中华人民共和国人民检察院组织法》,并在1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上通过了《关于修改<中华人民共和国人民检察院组织法>的决定》,由此形成了现行的《人民检察院组织法》。{5}而随着我国司法实践的纵深发展与司法改革的不断探索,现行检察院组织法在规范内容与结构体系方面都暴露出明显不足,从一定程度上制约了检察体制改革乃至司法体制改革的进一步发展,对该法的修订工作被提上立法议程。
  《人民检察院组织法》的修改同其他立法一样,首先应遵循特定的立法技术与立法规律,实现法律规范内容与法律文本结构的有机统一。换言之,立法文本的表述结构与表述方法要能充分体现该法律规范的根本特征与内容逻辑。具体来说,组织法的立法体例要清楚的与其他类型的法律区分开来,尤其不能将组织法与宪法相混淆、将组织法与诉讼法相混淆、将组织法与检察官法相混淆、将组织法与实体法相混淆。而现行组织法文本的结构体系明显存在诸多问题。比如,显而易见的是,作为组织法,检察机关的职权没有成为单独章节,反倒是属于诉讼法规制范畴的人民检察院行使职权的程序却单独成章并占据立法文本的三分之一的篇幅,这使得本就条文数量较少的组织法真正有效的规范力度更加单薄。因此,《人民检察院组织法》的修改首先要对现行法律文本的结构体系进行调整、充实甚至重构,以期达到文本逻辑化的基本要求,并能基本反应检察机关的组织特质。而这一调整的过程,正是组织法修改中需要添加的关于民事检察监督的新的规范内容的导入之良机,对照组织法修改的新的体例设计,民事检察监督内容可以被分解成不同章节与板块,从而与组织法的原有规范进行有机融合。
  根据组织法的特质,结合《我国人民法院组织法》的立法实践经验与域外检察院组织法的比较性考察,我们认为组织法的立法应包含以下几个部分:总则部分,包含检察机关的组织性质、组织任务、组织活动原则、检察机关与国家权力机关的关系等基本规范内容;检察机关的监督职能与监督手段,包含关于检察机关的职权体系的规范与检察机关监督手段的规范;检察机关的组织体系,包含检察机关组织内部的领导体制、检察机关的机构设置体系等;检察机关的组织主体,包括检察机关中检察人员的设置、权利、义务等;检察机关中的特殊组织,如军事检查机关。{6}
  因此,结合检察机关在民事检察监督制度的角色定位与权能要求,民事检察监督制度在《人民检察院组织法》修改中的主要议题应包括:民事检察监督与人民检察院的组织性质、民事检察监督与人民检察院的活动原则、民事检察监督与人民检察院的监督职能与手段、民事检察监督与人民检察院的组织构建,以及人民检察院民事检察监督的其他问题。
  三、民事检察监督与人民检察院的组织性质
  现行的《人民检察院组织法》规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”人民检察院的组织性质在现行组织法中处于总则的第1条,也是整部组织法的第1条,其重要性可见一斑。从形式上看,这条从宪法中直接引入的组织法条文对于人民检察院组织性质的规定确实无需修改。但是,形式上的导入并不代表实质上的落实。不得不承认的是,现行《人民检察院组织法》中的法律监督,在实质层面上仅仅包含了刑事法律监督,甚至仅仅包括了以公诉、职务犯罪侦查、逮捕等为代表的部分刑事法律监督,真正的法律监督权能的完整范畴与内容并没有在检察院组织法中被体现,更没有在实践中被运用。因此,深度理解和准确界定法律监督的性质特征,对于正确认识民事检察监督在法律监督中的地位、确立民事检察监督的组织任务与活动原则、推动民事检察监督制度在组织法修改中的精准归位具有重要意义。
  根据宪法的规定和我国司法体制中权能配置的现实情况,人民检察院的组织性质的界定需要注意以下问题:{7}
  (一)监督方式上的“具体性”:检察监督是“具体”的法律监督。这使得检察机关的法律监督和人大的监督区别开来,检察机关的监督针对具体案件中的法律实施,而人大及其常委会则通过行使任免权、决定权与质询权、听取报告等方式对法律实施进行间接监督与宏观把握。这要求检察机关要注意正确认识和处理其与国家权力机关的关系,把握具体法律监督的范畴和原则。
  (二)监督角度上“法律性”:检察监督是“法律”的监督。这一问题可以从几个层面来理解。首先,检察监督是法律监督而非一般监督,检察监督应该限定在司法程序中的法律之正确统一实施,而不包括立法监督,检察监督要注意控制监督范畴的无序扩张趋势。当然,现今检察监督有从法律监督向社会监督扩展的另一方面,检察监督是法律监督还意味着,这种监督本身必须合法,必须以依法监督为准则,监督主体、权利范围、监督手段、监督程序、监督启动的事由、监督责任等都必须严格按照法律的规定实施,同时也要依照宪法的规定,依照实践之需,通过更新立法或司法解释的方式将现实需要在依宪监督的框架下转化为依法监督的合法来源,以监督法定主义与监督能动主义的有机结合,促进民事检察监督范围的现实化与理想化。
  (三)监督范畴上的“全面性”:检察监督的范畴是“全面”的法律监督,应与法律实施的范畴相一致。从监督范围上讲检察监督应涵盖法律的全部范畴,因此,民事法律、行政法律的实施应该和刑事法律的实施一同成为被监督的对象。而对于民事检察监督,监督的范畴显然也不应局限在民事审判监督之中,民事立案中的法律实施、民事执行中的法律实施、民事特别程序中的法律实施、民事非诉程序等民事司法活动的全过程都应被纳入到检察监督的范畴中来,值得注意的还有,民事检察监督不仅应包含对民事实体法律实施的监督,还应包含对民事程序法律实施的监督;同时,从监督手段上讲,民事检察监督的全面性还应包含以抗诉和民事公益诉讼为代表的诉讼形式的法律监督和以质询、检察意见、违法纠正通知书等为代表的非诉讼形式的法律监督。
  (四)监督地位上的“国家性”:检察监督是“国家”的法律监督。首先,按检察监督是以国家的名义进行的专门法律监督,它代表国家对法律的正确统一实施进行监督,这意味着检察监督必须具有客观中立的监督立场,关注法律在国家的统一实施,对于地方保护主义之下的违法行为要作为重点进行监督。其次,法律监督的国家属性,要求不管是刑事检察监督还是民事、行政检察监督都必须通过法定的监督手段产生一定的法律效果。而这也是法律监督与其他监督的重要区别。如新闻媒介、社会观察团体、甚至国家权力机关和民事诉讼当事人,都可以以各种方式对法院的诉前、诉中、调解执行等中的法律实施提出自己的意见,或者要求法院进行相关处理与复查,但是这种监督形式无法对司法机关的反馈做出具有法律效力的约束,法院是不是需要回应、或者以何种方式回应都还没有相应的规制。而对于检察监督,检察机关对人民法院的民事判决和裁定、调解书提出抗诉或检察建议,就必然引起人民法院按照再审程序对生效判决进行重新审理等;对于刑事检察监督而言则包含与公诉相对应的审判程序的启动、逮捕批准相对应的公安机关的拘留与释放等更多内容。不难看出检察监督这种国家的法律监督要求其监督行为具有必要的法律效果

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}万春.人民检察院组织法修改的基本原则[J].人民检察,2007,(2).

{2}汤维建.民行检察监督制度发展的新动向[J].河南社会科学,2011,(1).

{3}{4}汤维建.民事诉讼法的全面修改与检察监督[J].中国法学,2011,(3).

{5}{6}卞建林,田心则.论我国检察院组织法结构体系的立法完善[J].人民检察,2007,(2).

{7}韩大元,刘松山.论我国检察机关的宪法地位[J].中国人民大学学报,2002,(5).

{8}{10}汤维建.构建民事抗诉制约机制[N].检察日报,2007-05-18.

{9}杨立新.民事行政诉讼检察监督与司法公正[J].法学研究,2000,(4).

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