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【期刊名称】 《北方法学》
论我国农村资金互助社的融资制度创新及其法律保障
【英文标题】 The Financing Institutional Innovation and Legal Protection of Rural Mutual Financial Cooperative in China
【作者】 王建文雷睿
【作者单位】 河海大学法学院{教授、博士生导师、法学博士}河海大学商法研究所{副研究员}
【分类】 国民经济与社会发展法
【中文关键词】 农村资金互助;社融资制度;农民专业合作社
【英文关键词】 rural mutual financial; cooperative financing system; rural professional cooperative
【文章编码】 1673-8330(2014)03-0028-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 3
【页码】 28
【摘要】 农村资金互助社是我国农村金融实践的产物,是我国农村合作金融的起步形态。由于相关法律制度的缺陷及政策支持的不足,目前农村资金互助社普遍面临着融资困境,主要表现为难以获得金融许可证,处于银监会监管下的正规农村资金互助社发展步履维艰。针对农村资金互助社融资制度中存在的法人财产权属制度模糊和融资方式低效两个缺陷,应赋予农村资金互助社法人财产制度合作金融特征,实质性拓展农村资金互助社的融资方式,并完善农村资金互助社融资制度创新的法律保障。
【英文摘要】 The rural mutual financial cooperative is the outcome of rural financial practice and the initiative form of cooperative finance in China. Due to the lack of pertinent legal systems and inefficient support of policies, the sound development of rural mutual financial cooperative is encountered with financing predicaments, i.e., it is difficult to acquire finance license and the regular rural mutual financial cooperative cannot well develop under CBRC's regulation. In dealing with the fuzzy property ownership of the legal person and its inefficient financing forms, the legal person status with features of cooperative financing should be granted to the rural mutual financial cooperative, and its financing modes should be substantially expanded and the legal protection of its institutional innovation should be perfected as well.
【全文】法宝引证码CLI.A.1185976    
  
  农村金融是现代农村经济的核心,对于资金极度缺乏的农村而言,金融制度已经成为左右其经济增长的重要因素。纵观新中国成立后的农村现代金融制度发展,主要有两条主线:一是资金始终保持着从农村到城市的单一流向;二是正规金融机构在进行市场化改革、商业化运作后逐步退出了农村信贷领域。当正规金融迅速退出,适合分散的小农经济的金融体系还没有建立起来的时候,自然就会出现两个结果:一个是农村经济仍然面临信贷约束,农户的资金需求难以满足;另一个就是高利贷盛行。{1}毫无疑问,这二者都在恶化农村金融环境。要实现农村资金在农村内部循环利用的目标,就要建立适应2.3亿农户借贷特点和要求的农村金融机构。由于我国当前农业的种植方式及农业生产的周期长、风险不确定等特点,与商业金融机构追求的利润最大化和风险最小化截然相反。因此,依靠商业金融建立农村金融体系,是一种乌托邦式的设想。解铃还须系铃人,农村金融环境的凋敝还需要农民自己来解决,发展以农民为主体、合作制为联合方式、农民资金用于当地为目标的农村资金互助社,为农民、农业、农村提供资金支持,建设社会主义新农村。
  一、农村资金互助社的融资困境
  (一)当前农村资金互助社的融资现状
  目前,已经开办的农村资金互助社主要分为两类:一类是接受银监会监管并获得金融许可证的正规农村资金互助社。目前,全国正规的农村资金互助社为49家;{2}另一类是体制外运营,未获得金融许可证的农民自发组织设立的农村资金互助社,据“中国小额信贷之父”、中国社会科学院杜晓山教授统计,截至2009年底,该类互助社已近万家。{3}这两类农村资金互助社都存在着发展缓慢、异化的问题。
  对于取得金融许可证、处于银监会监管之下的农村资金互助社,以全国第一家村级农村资金互助社——吉林省梨树县闫家村百信农村资金互助社为例,经过一年多的运营就出现了资金来源不足、运营亏损的困境。经调查,截至2008年3月31日,百信互助社社员累计贷款145笔,金额58.19万元,社员存款只有3笔,金额2.33万元。由于农村资金互助社制度安排只能吸收社员内部存款,决定了其存款来源不足,难以满足社员的贷款需求。{4}受社会各界关注的首家农村资金互助社命运多舛,其他地区试点的农村资金互助社的情况不难想象。
  未获得金融许可证、游离于制度之外、处于“灰色”地带的农村资金互助社,异化现象严重。这类互助社没有合法的金融机构身份,有被当成非法集资而取缔的风险。因此,其很难获得广大农户的普遍信任。而信任是合作的基础,没有信任自然就没有农户入社,没有社员意味着没有资金来源。在此现状下,由于不受制度的约束和金融机构监管的缺失,此类互助社很容易背离互助社以合作共进为目的的联合,转而以利益驱动农户入社,异化为以高额利息吸引农户储蓄、提供类似“钱庄”、“贷款公司”等机构的金融服务,其一年期利率大都在5.6%~6.9%之间,是国家规定银行存款利率的2到3倍,有的甚至达到8%~9%。{5}其对外提供的放贷利率自然更高。但在我国农村仍普遍实行小规模个体经营的背景下,种植业根本不可能产生高额利润,甚至达不到社会平均利润率,这一现实构成了商业金融机构不在农村地区提供金融服务的原因之一。{6}因此,这些互助社吸收到的资金完全不会用于农业生产中,而是转向高收益行业,从而导致农村原有资金大量流失,且其高风险的运营方式使本来就缺少保障的农民陷入非常危险的境地。这种社会隐患实际上在我国一些地区已经出现,涉及金额上亿的互助社成员卷款潜逃案件已为此敲响了警钟。{7}
  显然,正规的农村资金互助社运营举步维艰,满足不了农民的融资需求。正是由于农民正常的融资需求得不到正规金融机构的供给,从而催生各种非正规金融机构在农村地区盛行。在这种融资环境下,另一类互助社沦为吸储工具,扮演着农村资金抽水机的角色,破坏农村的金融环境。而这些情况的原因都指向一个现状——正规农村资金互助社融资困难。
  (二)农村资金互助社融资困境的原因
  笔者认为,农村资金互助社面临上述融资困境的主要原因有以下几点:
  1.农村本土性资金不足
  长期以来,我国金融制度存在着一条资金从农村流到城市的主线。由于存在信息不对称、委托代理及交易成本问题,规模相对较大、以营利为目的的正规商业金融机构,往往不愿意向经营规模小、缺乏信息透明度、抵押品不足的农村提供信贷服务,{8}但正规商业金融机构的公信力使得农户更愿意把钱存入其中而不会选择农村资金互助社。因此,这条资金流出主线在现有二元金融制度下将长期存在。
  大量实地考察资料及数据指出,目前我国农民有较强的融资需求,且呈现以下几个主要明显特点:(1)资金需求额度较小;(2)消费性借款比重较大;(3)借款期限短,借款频率高;(4)生产性资金需要呈现季节性。农民的融资需求加上融资特点为农村资金互助社提供了生存空间,以较少资金的入股获得社员权即可获得一定额度的贷款,成了农民入社的主要动机。社员的这种入社动机成为农民资金互助社入不敷出的重要原因。
  2.融资机构不规范造成农户信任不足
  在我国,由于监管不足导致民间金融与民营金融难以区分。民营金融就是经营权非国有、由国家工商行政管理部门批准设立的各种金融组织和实体。{9}本文研究的正规农村资金互助社就属于民营金融。而相当一部分民间金融如地下钱庄、标会、合会、私人放贷等,在我国农村地区由于农民有融资需求而民营金融的供给不足而普遍存在。
  农民由于自身的金融知识不足很难区分这两种金融类型,在我国农村信息传播方式中,口口相传是一个重要途径,所谓三人成虎,这种信息交流方式的局部性及以人为基础的信任很容易在小范围内造成错误认识。因此,当一个或局部地区的民间金融机构出现风波或危机时,信息会在当地迅速扩散,正规的农村资金互助社也会在流言中失去农民的信任。
  3.政府支持力度欠缺
  从国外农村金融体制分析,无论是欧美国家还是东亚国家,农村合作金融都建立在自上而下的国家支持基础上。美国的合作金融形成于20世纪初经济大萧条时期,如Schrader H所指出的,在一个国家的发展时期,由于经济相对落后,基本都采取“金融压制”政策以集中力量发展民族经济。{10}所以在这一时期,美国当时社会的中、下层阶级难以从银行获取贷款,为了解决融资问题,在政府的支持下,以社区为单位形成了合作性质的信用社,为入社会员提供贷款等金融服务。据学者考察,截至2009年,全美信用社已经形成社员7600万人、资产总额4110亿美元的规模,且有《联邦信用社法》为法律支持。{11}而日本的农村合作金融的主要形式是由农村中的弱小经济个体(如农民、个体商户等)为主体组成的农协。农协从事农村金融业务,日本政府对其提供扶持政策,主要手段包括农业政策性贷款的委托发放、农业贷款的利息补贴、免征税款等。同时日本还建立了农业信用保征保险制度,三分之一资金来源于财政。与国外完整的合作金融制度规范的政府支持及相应的法律规制相比,我国农村资金互助社这一合作金融形式起步较晚,相应的资金与政策支持还停留在纸面上,实际操作性不强,制度层面也缺少较高层次的立法保障。
  (三)小结
  我国广大地区农民存在着信贷需求,在实践中产生了各种乡村金融机构,农村资金互助社也是实践的产物之一。正因为其不同于其他的金融机构普遍以资本为结合点而是以合作为基础的特点,有利于改善农村金融环境,为农村发展提供资金资助,故国家对其重点扶持。然而,由于政府支持力度的欠缺以及相关制度设计时没有考虑到农村金融现状,由此造成正规农村资金互助社融资困难,无法满足农民的信贷需求。因此,农村金融中充斥着各种形式的融资机构,而这些机构运营风险的存在和发生又会影响农村资金互助社的信誉,从而形成恶性循环。基于此,笔者认为,问题的关键在于提高农村资金互助社的融资能力,使其焕发出应有的活力,满足农民的信贷需求,以便重塑农村金融环境。
  二、农村资金互助社融资制度的缺陷
  目前我国规制农村资金互助社的法律文件主要是银监会颁布的《农村资金互助社暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。2007年实施的《农民专业合作社法》第1条、第2条定义了农民专业合作社是指同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织,且明确了该经济组织需依法登记取得法人资格。而《暂行规定》中规定了农村资金互助社是独立的企业法人,由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成,为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。统观农业生产的全过程,资金都是不可或缺的一环,那么,为社员(主要由农民组成)提供资金服务也应该属于为农业生产经营提供服务。除此之外,对比二者的立法对象可以看出,其经济组织的形式、组成主体、服务对象及管理模式具有高度的一致性。据此,笔者认为,农村资金互助社是《农民专业合作社法》的调整对象,应接受其规制。遗憾的是,这两个法律文件均未完整表述合作金融需要的融资制度。
  (一)《农民专业合作社法》中涉及的融资制度缺乏可操作性
  《农民专业合作社法》中各项规定较为概括,具体操作上依赖各省市出台相关法规、规章细化。该法第51条涉及融资制度的原则性规定,即国家政策性金融机构要为农民专业合作社提供资金支持,鼓励商业性金融机构为农民专业合作社提供金融服务。该条规定明晰了政策性金融和商业金融在农民专业合作社发展中提供的扶持方式,但具体的资金支持和金融服务的方式不明,操作性不强。具体到农村资金互助社来说,国家政策性金融机构目前已经商业化,事实上,农村资金互助社在农村中扮演的角色就是国家政策性金融机构。而商业金融机构的营利性决定了其对于农业这样一个低于社会平均利润率的行业必然缺乏投资兴趣。
  由此可见,虽然《农民专业合作社法》以较高的立法层次规定了对农民专业合作社的扶持方式,但实践中对于农村资金互助社融资途径并未提供足够的法律支持。
  (二)《农村资金互助社暂行规定》中融资制度的缺陷
  1.农村资金互助社法人财产权属制度不清晰导致股权融资受限
  我国现阶段的农村金融机构,如农业银行、农村信用社事实上都是以国家信用为保证来开展业务的,而农村资金互助社是具有股份合作制特点的独立企业法人,其业务的开展和债务的承担都是以其法人财产为基础的。因此,明确农村资金互助社法人财产的权属及组成显得尤为重要。遗憾的是,农村资金互助社的制

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