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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
从修法亮点谈行政诉讼法的实施
【作者】 干彦乐敏【作者单位】 重庆市高级人民法院
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 行政诉讼法;行政审判;修法
【期刊年份】 2015年【期号】 11
【页码】 95
【摘要】

行政诉讼法的修改对完善行政诉讼制度具有里程碑意义。修法亮点和进步突出表现在破除受案障碍以畅通行政诉讼渠道、强化公民权利救济和纠纷化解功能、加重被告诉讼义务以提升行政审判司法权威等方面,反映出修法立足于解决行政诉讼立案难、审理难、执行难问题,注重吸收本土内生法律资源,在原有行政诉讼制度框架下逐步完善诉讼程序的逻辑路径。但修法中亦留下部分遗憾,导致新修改的行政诉讼法在实施中存在隐忧,如管辖制度防地方干扰功能有限、受案门槛降低较为谨慎、行政诉讼纠纷化解功能受限等问题。可以预见,新修改的行政诉讼法实施初期将出现大量的新情况新问题,其中规范性文件附带审查、行政复议机关作共同被告、行政协议案件审理的实施情况及对裁判方式、裁量性条款的适用情况将对新法实施效果产生重大影响,司法实践中应着重对前述问题积极探索,以更好地实现修法目的。

【全文】法宝引证码CLI.A.1209900    
  “行政诉讼法自制定之日起,其修改问题就引起了学界的广泛关注”。[1]各类机构提出了多个版本的修法建议稿,其中寄托了大量的行政法治理想。[2]在党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出重大战略部署的背景下,行政诉讼法终于在施行24年后完成了首次大修。行政诉讼法修订不易,但实施起来可能将遇到更多的问题和困难,本文对此略作评述。
  一、行政诉讼法修改的亮点和进步
  有关行政诉讼法修改的评价不一,多数观点认为这次修改对行政诉讼中的问题进行了回应,为行政审判解决了不少问题,也有学者认为修法只是屈辱地记录了现实。[3]笔者认为,本次修法虽离社会各界的热切期望尚有距离,但其立足于审判实践和司法环境的现实,对1989年行政诉讼法进行了大量修改和完善,对完善行政诉讼制度具有里程碑意义。
  (一)破除行政案件受理障碍以畅通行政争议司法救济途径。审判实践中不予受理行政案件的常用裁判理由有三项,即不属于受案范围、原告不适格和超过起诉期限。为解决审判实践中行政案件立案难、受案数停滞不前、大量行政争议进人信访渠道等问题,修法中着重对前述三项受案条件和立案制度进行了修改。一是扩大受案范围。将具体行政行为修改为行政行为;将受保护权利范围扩展到人身权、财产权以外的其他权利如知情权、劳动权、社会保障权等。以上修改为司法实践中逐步扩大受案范围提供了开放的法律解释空间,符合对公民权利进行无遗漏保护的法治要求。二是放宽原告资格。基于行政案件受理难的现实,将原告资格要件从法律上的利害关系调整为利害关系,为对原告资格作更宽理解提供了空间,有利于进一步保障当事人诉权。三是延长诉权保护期限,将3个月起诉期限延长至6个月。四是针对部分法院不接收诉状、不出具书面凭证、不受理的问题,对立案制度进行了大幅修改和详细设计,确立了立案登记、飞跃起诉、立案不当行为投诉、禁止非法干预立案等制度,可待实现有状必收的效果。
  (二)强化行政诉讼的公民权利救济和纠纷化解功能。针对行政诉讼定分止争功能较弱的问题,修法中将解决行政争议作为立法目的之一,回归诉讼制度化解行政争议的基本功能,并设置了配套制度。一是对规范性文件可附带审查。“行政诉讼制度比较完善的西方法治国家都将抽象行政行为纳入了司法审查范围”,[4]修法过程中将规范性文件作为司法审查对象的呼声较高,但新法最终确立了附带审查制度。二是确立有限调解制度,规定一般情形不得调解,行政赔偿、行政补偿及行政机关有裁量权的案件司以调解,突破了我国行政诉讼不适用调解原则,承认了行政机关在自由裁量权范围内具有对行政权的处分权。同时也否定了无原则“和稀泥”式调解,对实践中长期存在的行政诉讼和解制度作出了回应。三是扩大司法变更权适用范围,将适用情形从行政处罚显失公正扩展到还包括其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的情形。四是确立民行交叉争议处理机制,在行政许可、登记、征收、征用、裁决诉讼中,当事人申请一并解决民事争议的,可一并审理,行民交叉争议反复诉讼现象可待缓解。五是弱化行政诉讼客观诉讼特性,取消了维持判决,强调主观诉讼特性,增加裁判方式,注重对原告诉讼请求进行正面回应。
  (三)加重被告诉讼义务以提升行政审判司法权威。对行政诉讼程序进行修改的一大亮点是加重行政机关诉讼义务。一是确立行政机关负责人出庭应诉制度,从法律层面终结了民告“官”不见“官”的现象,即使行政机关负责人不出庭,也应委托工作人员出庭。这在各国行政诉讼制度中尚属首例,完全来源于我国审判实践。二是确立行政复议机关作共同被告制度。复议机关即使维持原行政行为也作被告,可期解决行政复议“维持会”的问题。三是加大对行政机关不履行诉讼义务的制裁力度,如对被告不出庭或中途退庭的予以公告并提出司法建议,对拒不履行裁判的行政机关进行公告并对负责人处以罚款等,对树立行政审判司法权威具有积极意义。四是完善管辖制度。取消上级法院可指定下级法院审理本院管辖案件的规定,压缩了地方.保护主义压制、掩盖矛盾的腾挪空间;确立跨区域管辖制度,为行政审判体制改革提供了法律依据,可期以此解决地方干扰问题。
  二、行政诉讼法修改的逻辑路径
  本次修法讨论不仅涉及大部分法律条文和相关制度,而且相关争议分歧较大,部分重要条文如有关起诉期限、规范性文件附带审查、复议机关为共同被告制度的修改意见达到十余项。[5]最终的修正案增加了33条,修改了45条,删除了5条,只有25条没有修改。[6]如此大量的修改内容及相关争议体现出如下修法逻辑:
  (一)以解决“三难”问题为修法出发点。修法讨论的焦点之一便是行政诉讼立案难、审理难、执行难。全国人大常委会法制工作委员会在《关于行政诉讼法修正案(草案)的说明》中指出:‘人民群众对行政诉讼中存在的‘立案难、审理难、执行难’等突出问题反映强烈,为解决这些问题,有必要对行政诉讼法予以修改完善”。立法机关有的放矢,以解决“三难”问题作为修法问题导向的特征明显。主要修法内容中的畅通救济渠道、完善立案制度主要解决立案难问题,加大审查力度、完善裁判方式主要针对审理难问题,加大对行政机关不履行裁判义务的制裁力度主要针对执行难问题。
  (二)更加注重吸收本土内生法律资源。由于我国本土行政法资源不足,1989年行政诉讼法大量借鉴德国、法国等大陆法系国家行政法概念和制度,比照民事诉讼法立法体例进行立法。行政诉讼法施行24年间,司法实践中对协调和解、行政机关负责人出庭应诉等相关制度进行了大量探索,最高人民法院也适时出台了有关撤诉、简易程序、相对集中管辖等问题的司法解释或司法政策,形成了行政诉讼法法条之外的司法实践话语体系。修法中对大部分实践做法做出了回应,吸收了跨区域管辖、简易程序、有限调解、行政机关负责人出庭应诉等实践经验,另创造性地确立了复议机关作共同被告、不当立案行为投诉等制度。部分创新制度如复议机关作共同被告制度虽突破了传统行政法理论,与大陆法系国家传统做法相异,但仍被修法所采纳,反映出修法更加重视吸纳本土法律资源,以务实的态度解决实际问题。
  (三)在原有行政诉讼制度框架下逐步完善诉讼程序。本次修法采取开门立法方式,全国人大常委会进行了广泛调研和征求意见,对一审修正案更是在网站上公开征集意见。部分观点认为一审修正案除了将司法解释的规定和司法实践的经验上升为法条外,缺乏新意,许多应该扩展的内容没有在修正案中得到反映。[7]为此,二审、三审修正案中分别进行了9项、10项修改,其中包括复议机关作共同被告、行政协议诉讼等重要创新制度。本次修法毕竟不是重新立法,修改条文虽多,但多是对单项制度的修改,主要解决实践操作性问题,大量涉体制机制性问题的意见未被采纳,如建立行政法院、类型化诉讼、受案范围扩大至规范性文件和内部行政行为、行政机关具有原告资格等,体现了修法所采取的是循序渐进的思路,即在现有行政诉讼体制机制下,试图解决司法实践中出现的问题。
  三、行政诉讼法修改的缺憾和实践隐忧
  (一)管辖制度防地方千扰功能有限。行政审判的独立性问题历来备受关注,修法过程中设立行政法院的呼声很高,但新法最终只确立了跨区域管辖和单向移送上级法院管辖两项制度。两项制度的调整范围均仅限于省级以下,虽可期直接解决中基层法院受地方干扰的问题,但不能解决高级法院受省级行政机关干扰的问题。跨区域管辖、相对集中管辖和交叉指定管辖制度在短时间内防地方干扰效果可能较为明显,但随着区县行政机关与中级法院所辖各基层法院或集中管辖法院的普遍联系,其边际效应递减的可能性增大。加之我国行政法文化重视各权力部门之间的协调配合,行政审判工作中注重能动司法,行政审判职能发挥较类似于同时具有诉讼职能和行政职能的法国行政法院,但又未区分审判机构和服务机构,此种文化传统和机构设置并不利于防止行政机关对行政审判的干扰。
  (二)受案门槛降低较为谨慎。修法虽致力于受理条件的放宽,但放宽程度却较为有限。一是受案范围的修改几乎未实际扩大受案范围。随着司法解释的不断拓展,司法实践中对事实行为、侵害人身权、财产权之外其他权利等行政行为均已实际纳入受案范围。除行政协议外,新法对不可诉事项并无大的突破,如对奖惩任免等内

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