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【期刊名称】 《法学论坛》
改革开放30年中国法治建设10大规律
【英文标题】 Ten Axioms of the Rule of Law Construction in the Past Three Decades'Reform and Opening—up in China
【作者】 肖金明(XIAO Jin—ming)
【作者单位】 山东大学 Law School,Shandong University
【分类】 中国宪法【中文关键词】 改革开放;法治规律;中国特色
【英文关键词】 reform and opening—up;axioms of the rule of law;Chinese characteristics
【文章编码】 1000—8003(2008)04—0021—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 4
【页码】 21
【摘要】

改革开放30年,中国正在逐步提高法治影响国家政治生活方式的程度,促进民主、尊重和保障人权,已经成为中国政治和法治的基本价值取向;发展政党政治、完善人民代表大会制度、建设法治政府、促进公正司法,以及保障人民参与,已经成为不能逆转的历史逻辑、现实选择和未来走向;中国法治需要借鉴世界法治经验,更需要一个中国过程,因而必然具有中国特征,中国特色法治将成为世界法治的重要组成部分。回顾改革开放30年中国法治的实践历程,总结法治建设的经验教训,概括出中国法治发展的一般规律,遵循这些规律推进法治进程,是中国法治持续发展的重要保障。

【英文摘要】

In the past three decades’reform and opening—up,China is gradually raising the degree of the country’s political life style affected by the rule of law,promoting the democracy,respecting and guaranteeing human rights,which have already become the basic value orientation of politics and the rule of law of China;Developing the party polities,perfecting the people’s congress system,constructing the rule of law government,promoting the fair jurisdiction,and guaranteeing the people’s participation,which have already become the irreversible historical logic,choice of reality and future tendency;The rule of law of China need to draw lessons from the experiences of the world’s rule of law,furthermore need a Chinese process itself,thus has Chinese characteristics consequentially;The rule of law with Chinese characteristics will become an important integral part of the rule of law of the world.Reviewing the practice course of the rule of law in the past three decades’reform and opening—up in China,summing up the experiences and lessons of the rule of law construction,summarizing the general axioms of Chinese rule of law development,following these axioms to promote the process of the rule of law,that are the important guarantee for sustainable development of the rule of law in China.

【全文】法宝引证码CLI.A.1114433    
  
  反思改革开放以前将近20年的“法律虚无主义”人治现象,总结改革开放30年以来民主法治建设的成就与经验,概括和表述我国法治发展的一般规律,对推进中国法治进程具有十分重大的意义。法治是一种社会政治现象,作为一种社会和政治现象,法治的产生、变化和发展必然遵循一定的规律。概括和表述法治发展规律,促使立法活动、政府管理和政法工作遵循法治规律,这是全面贯彻和实践科学发展观的要求,是中国法治可持续发展的保障。回顾半个多世纪特别是改革开放30年中国法治的实践历程,总结法治建设的经验教训,可以概括出中国法治发展的10大规律,遵循这些规律推进法治进程,是中国法治持续发展的必由之路。
  规律之一,法治建设应当促使法治成为现代政治生活的基本方式和民主国家政治建设与发展的基本战略。
  国家宪政意味着应当将法治确定为国家政治生活的基本准则,具体为“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略。从新中国成立开始的民主法制初创时期,到21世纪开创法治文明新纪元,从建国初期“依法办事”的社会主义法制要求,到新世纪具有政治文明意义的“依法治国”方略,半个多世纪尤其是改革开放30年来,执政党、国家和人民对法治的认识水平和认知程度逐步提高,在新的政治视野中,宪法法律与党的事业、人民利益一同被摆在了“至上”的地位。[1]这说明法治、宪政已经成为国家政治生活的基本要素,与其关联的自由、平等、人权甚至分权等理念,已经深刻影响着立法、行政和司法改革,促进了民主立法、依法行政和公正司法。法治、宪政的显著意义在于实现了宪法法律对国家权力的规范和对人权的尊重与保障。坚持法治与人权的统一,实现依法治国和保障人权的有机结合,已经成为中国法治发展的强烈诉求和不可逆转的趋势。
  法治作为政治生活的基本准则,其基本要求是,一要保障人权,二要促进民主。有一种观点认为,“中国政治改革的最大最急迫的问题还不是民主参与的范围,而是自由权利的法制保障。”{1}实际上,促进参与民主和保障自由权利是相辅相成的,实现参与民主以改善政治生活,包括改进政治生活方式和政治生活准则,可以促进政治文明和制度进步,包括为自由权利提供法制保障。中国政治改革和法治发展的主要问题是人权问题也是民主问题,实际上没有民主政治制度就不会有真正的人权保障。深刻理解和遵从法治与政治关系规律,进一步强化政治生活的法治特征,实施依法治国战略,推进政治文明进程,除坚持和巩固法治与人权的统一关系外,还必须高度重视民主与法治、宪政的相互关系,重申、完善和发展“民主是前提、法制是保障”的观点,确立和实践依法治国与民主政治的现实逻辑,进一步奠定法治的民主基础,促进民主与法治相辅相成、相得益彰。
  规律之二。法治建设应当连接人权与法治,将尊重和保障人权确定为国家政治的根本价值,实践全面的权利和法治观。
  人权作为科学发展观、以人为本理念与法治的关联点,已经根深蒂固地扎根于法治之中,成为良好法治的灵魂。人权理念已经成为指导和支配法治建设的重要思想力量,权利思想已经融入社会主流意识形态,构成法治的文化基础和精神内涵。正确的权利观念和健康的权利文化对于中国法治的持续发展具有深远的意义。在不断推进的法治进程中,社会成员的权利观念需要进行调适,在进一步强调权利对于人的发展的价值和人权作为法治基本内涵的重要意义的同时,需要发展人们对权利内涵及其与法治关系的全面认识。任何一类法治都存在两端,一端关系着权利,另外一端关联着义务与责任。前联邦德国总理施密特认为,如果不坚持权利和义务的双重原则,就没有哪种民主制度、哪种开放社会可以长期维持下去——这种双重原则适用于每一个人。{2}按照这样的逻辑,强化公民的家庭、社会和政治责任意识与义务观念,避免偏颇的权利文化消蚀权利的本质和价值,能够防止权利无度泛化和权利要求过度泛滥,促使权利、公民责任、法律义务一体化,改造法治的文化思想土壤,维护法治的持续发展。
  法治建设应当在注重维护传统自由权利的同时,扩展权利外延,丰富权利概念,赋予与自由权利相对应的社会权利以制度意义和实践价值。民主、民生通过法治关联着公民的不同权利。公民的不同基本权利的产生次序不尽相同,由内容观之可归纳为四点,即自由权由大而小;参政权由小而大;受益权由消极而积极;平等权由形式而实质。自由权、参政权、平等权、受益权产生的先后顺序大致是:先有自由权,次有参政权,再次有平等权,而受益权之发达为最后。{3}就社会转型国家而言,自由权与受益权、政治权利与社会权利具有同等重要的意义,实际上它们也不是对立矛盾的,在一定意义上却是相互的甚至共生的。[2]{4}发挥法治的最大效应,就需要通过法治打通民主与民生的关系,通过法治增强公民知情权、自由选举、结社自由、表达权等政治权利的现实性,约束公权力以防侵权和过度干预,同时强调法治要切实关照如何更好地满足人民的受教育权、劳动(工作)权、社会保障权、健康权、安全权、环境权等社会性基本人权需要,促使公权力负责和积极作为。[3]根据法治发展的基本逻辑,法治建设应平衡“相对自由主义”价值观与“适度福利主义”价值观,立足于为公民自由和社会自治而限权,为公民福利和人民福祉而问责。这是法治贯彻科学发展观,全面实践以人为本理念,并保障自身持续发展的基本需要。
  规律之三。法治建设应当关注公共政策法治化,构建政策与法律的建设性关系,坚持依法办事与依政策办事的统一。
  国家和社会治理方式的转型,是改革开放30年法治建设带来的重大变化之一。国家和社会治理方式转型的重要表现是公共权力逐步从依政策办事向依法办事过渡,不断突出法律对国家权力的规范意义,并在相当程度上实现了对形式法治的超越,在实质意义上转换国家权力的价值取向,去除权力本位观念,确立人文主义价值观,贯彻尊重和保障人权原则。从依政策办事走向依法办事,是治国方略和政权运作方式的变迁,反映了政治和法治发展的一般规律,但依法办事并不排除实际上也无法避免政策对经济社会发展和公共权力运作的指导和规范作用。[4]{5}上世纪90年代曾经有一种将政策与法律视为不同事物并割裂两者关系的观点认为,实现法治应当从依政策办事逐步过渡到依法办事,逐步由依法办事替代依政策办事,由政策一元化逐步过渡到法律一元化。这种观点反映了实现法治的强烈愿望,但多少带有一些法治理想主义色彩甚至法律万能的倾向,并入为地将依政策办事与依法办事两类现象在理论上对立起来。公共政策不是与法律相去甚远甚至相反的现象,它们实际上可以被视为同类事物,两者都负有指导和调整社会利益关系、指引和规范公共权力运行等功能,都需要遵循国家价值准则,贯彻社会正义原则,尽管它们的表现形态、作用方式和效力表现不同,但其总体方向和基本精神是共同的。依法办事与依政策办事并不必然矛盾,依法办事不一定就是法治,依政策办事不一定就不是法治。从实证的角度看,依政策办事有两种情形,即人治意义上的依政策办事与法治意义上的依政策办事。法治意义上的依政策办事坚持法律优先、决策程序法治化和民主化、公共政策正当性等纲领性要求,强调公共决策的主体法定、程序法定、责任法定,包括确立公民、公众在公共决策中的主体地位和程序性权利。公共决策民主化、法治化既会让政策多一些法治要素,又将使法律多一些政策考量,既可以有效地避免国家政策部门化,又可以相对地防止公共政策领域的“俘获政府”现象。[5]规划和实施法治建设,需要重新理解和定位法律的功能,推进公共政策法治化进程,重构政策与法律的关系,在理论上将依政策办事纳入法治范畴,在实践中使公共政策与法律协调统一、相辅相成地作用于政府和社会,使法治逐步成为国家和社会的基本治理方式。
  规律之四。法治建设应当关注政党政治,塑造政党政治过程的宪政和法治属性。老婆觉得我剪头发浪费钱
  政党与民主、民主与法治的关系规律决定了政党政治必须贯彻法治精神和宪政原则。政党、政党政治并非与法治相反的事物或者当然的对立物,政党制度、执政模式、执政能力等政党政治的基本问题可以成为法治和宪政问题,政党政治与法治不能人为地割裂开来,法治建设应当着力塑造政党政治的法治特征和宪政形象,使执政党内部治理、政党关系、执政参政方式等贯彻法治原则和宪政思维。政党政治是中国法治建设不能回避的问题,党的领导与法治建设关系密切和重大。政治文明是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。坚持和改善党的领导,既关系到民主又关系到法治,是推行宪政与法治的关键所在、建设法治国家的基本需要和社会主义民主政治的根本保障。根据政治文明的基本要求,执政党应当致力于党内民主与人民民主、选举民主与协商民主、代议民主与参与民主相结合的系统民主工程。执政党应当从建设国家政权民主基础的需要出发,不断扩大执政的社会基础,提高国家政权的民主程度;执政党还必须组织和领导社会成员参与政治生活,以党内民主推动人民民主,通过公民参与实现间接民主与直接民主的结合,通过公民政治参与改善国家政治生活的民主状况和法治形势;执政党尤其要保障人民代表大会制度的根本性,革新执政思维和执政方式,通过作为民意机关和权力机关的人民代表大会执政,提升国家政治生活法治化的程度,有效推进宪政进程。
  适应民主政治发展的需要,执政党必须改善执政能力结构,提高民主能力和法治能力。就民主能力来讲,如何建立和巩固执政党广泛和稳定的社会基础,尤其是在稳定传统社会基础的同时,构建包括代表先进生产力发展水平和代表先进文化进步方向的社会力量在内的多元社会基础,塑造党内民主与人民民主、选举民主与协商民主、代议民主与参与民主结合的综合民主能力,成为加强和完善党的领导的重大课题;就法治能力而言,政党必须将政治活动自律在宪法与法律范围之内,除此之外,更需要强化执政党的宪政意识和法治思维,实现党的领导与国家政权制度的结合,接受与法治、人权等具有高度关联性的分权观念,逐步建立和完善中国特色的分权制度,确保分权制度建立在人民代表大会制度的基础上,在国家权力分立的基础上履行和实现权力统合功能。这既是中国政治国情的反映,又是政党执政的逻辑,还是法治规律的要求。
  规律之五。法治建设应当着重于政治法治。优化人民代表大会结构和功能,巩固和发展人民代表大会制度。
  实现人民代表大会的渐进转型,逐步完善和发展人民代表大会制度,在一定程度上改善了代议民主的质量和水平,人民代表大会或许能够成为政党与宪政和法治的最佳结合点,成为政党执政和参政基本机制。30年民主法治建设,在两个方面有明显的建设成就,一方面促使政府管理趋近法治(法治政府),另一方面政法工作趋向法治(司法公正),与上述两个方面相比较,人民代表大会制度建设仍然是中国政治法治化的薄弱环节。法治建设应当将宪政逻辑和法治思维融入人民代表大会制度,在政府法治、政法法治的基础上推进政治法治,巩固和发展人民代表大会制度,逐步使人民代表大会制度成为国家根本政治制度。
  完善和发展人民代表大会制度,应当进一步加强人民代表大会建设,强化人民代表大会制度涵括的政治选举、民意(代表)机关、权力机关的逻辑关系,使政治选举成为民意机关的逻辑基础,使民意机关成为权力机关的逻辑前提;应当进一步优化人民代表大会结构和功能,逐步消除人民代表大会的行政倾向,强化人民代表大会的代议特征,促进选举民主与协商民主的、代议民主与参与民主的结合;应当重构人民代表大会与政府和司法的政治关系,凸现人大的权力机关性质和地位,加大人大立法权、人事任免权、重大问题决定权和监督权的权重,树立和加强人大对政府和司法的直接的和实际的权威。遵从宪政原则实现良好选举,在人民代表大会渐进转型的基础上转变政党执政和参政方式,并不断改进人大与政府的关系,

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}季卫东.法治秩序的建构(M).北京:中国政法大学出版社,1999:292.

{2}(德)赫尔穆特·施密特.全球化与道德重建(M),柴方国,译.北京:社会科学文献出版社,2001:74.

{3}林纪东.中华民国宪法逐条释义(第一册第三版)(M).台北:三民书局,1986:60.

{4}(美)凯斯·R·孙斯坦.设计民主:论宪法的作用(M).金朝武、刘会春,译.法律出版社,2006:5.

{5}陈新民.公法学札记(M).中国政法大学出版社。2001:45.

{6}(美)玛丽·安·格伦顿.权利话语——穷途末路的政治言辞(M).周威,译.北京:北京大学出版社,2006:3,112.下跌你应该笑还是哭

{7}Chao—Hui Hong,The China Uniqueness—Dilemmas and Directions of China s Development(M).New York:Cozy.House Publisher.2004.

{8}(美)尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务(M).项龙,译.北京:华夏出版社,2002:32.

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