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【期刊名称】 《河北法学》
从农民角度解读农村土地权属制度变革
【副标题】 农村土地权属及流转调研报告
【英文标题】 A Study on Reform of China's Rural Land Institutions based on Farmers'Perspective
【英文副标题】 Investigation report of rural land authority and transfer
【作者】 吴越【作者单位】 西南财经大学法学院
【分类】 土地法
【中文关键词】 土地承包经营权;农用地流转;农村建设用地流转;农民融资
【英文关键词】 conrtacted management rights of rural land; transfer of rural land; transfer of rural construction land; commercial loans for farmers
【文章编码】 1002-3933(2009)02-0070-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2009年【期号】 2
【页码】 70
【摘要】 根据对四川、重庆等地调研,留守农民并不关心农村土地所有权制度的变革,而更关注在保持和完善土地承包制前提下的土地增收。农民对农业用地的资产化和规模化流转持欢迎态度。在农村建设用地流转当中,征地标准过低威胁农民可持续生存和发展,导致青睐在宅基地置换基础上的农民集体产权房,但是违规的“小产权房”并不符合农民的长远利益。农民融资难题依旧未得到解决。根据十七届三中全会“决定”精神完善相关立法为当务之急。
【英文摘要】 The farmers pay more attention to the actual use of rural land in the current "collective ownership and farmers' land use rights than the reform of the ownership rights of rural land towards private ownership or state ownership, The farmers welcome the transfer of land use right based on contracts or shares in agricultural cooperative firms. Due to low compensation standard for the nationalization according to current laws and regulations, farmers welcome the construction of houses based on the collective ownership of land. Moreover, farmers have less means for loans due to the legal limits for the guarantee with land use rights. Hence , it is urgent to revise the laws and policies in this field.
【全文】法宝引证码CLI.A.1122073    
  
  

在现有的农村土地家庭承包制格局之下,由于农民人均土地资源稀缺,土地自然条件和交通条件有待完善,导致农民利用传统的分散经营方式很难实现土地增收,“种与不种一个样,多种与少种一个样”。变革农村土地权属制度已成为社会共识,而十七届三中全会“决定”则为农村土地权属制度变革指明了方向。本文在实地调研的基础上,着眼于农民的根本利益角度,对农村土地制度现状、问题及其变革提出了初步设想。

一、农民对农村土地所有权变革的认识

农村土地制度究竟应当如何变革?近年来,实务界以及理论界都关注有不少学者致力于农村土地制度变革的研究。归纳起来,无非是三种观点,即分别主张农村土地私有化、农村土地国有化和农村土地集体所有制不变。

调查的结果表明,尽管有部分农民主张土地的私有化(尤其是大城市郊区的农民以及人口密度较小的地区),但是多数农民是反对土地私有化的。原因自然是多方面的。

(一)村委会与政府过于强势,土地私有化不能改变问题

受访的不少农民认为,他们本来就属于弱势群体,在强势的地方政府面前和村委会面前,政府说征地就能征地,说调整承包地就能调整。即使实行土地私有化,如果其他条件如征地补偿标准、农村法治建设、行政体制等不变,农民分到的那几分地也未必能够得到有效保护。如果配套条件不变,实行土地私有制等于“换汤不换药”。调查发现,村委会违规调整农民承包的土地,乡镇政府以政策名义违规征用、占用农民土地是导致农民对土地所有权变革漠不关心的最重要的原因。农民现在最为关心的是种地不赚钱,而对于制度变迁,其实没有任何热情。如果制度变迁不朝着有利于农民得到实际利益的方向发展,那么任何制度变迁都不会得到农民的真正拥护。

(二)不患苦而患不均,土地私有化存在巨大制度成本

受访农民的“不患苦而换不均”的思想是导致农民反对土地私有化的第二个原因。土地是农民的命根子,如果对全国的土地实行私有化,那必定是苦乐不均的。例如,在笔者调研过的内蒙古希拉穆仁草原地区,平均每个牧民承包的土地(草原)多达5000余亩,而在沿海和内陆的多数地方,人均耕地不足1亩,倘若实行土地私有化,势必引发新的分配不公。即使以一个乡镇、村或者村民小组作为集体土地的基本单元实行土地私有化,也同样面临着苦乐不均的问题。土地具有很大的特殊性,受自身条件(地力)、自然因素(天气、水利)以及交通条件的约束很大。倘若实行土地私有化,那么土地的肥瘦、地理位置的优劣自然会成为分配中争议最大的问题。星月村留守农民吴文凡认为,如果本村实行土地私有化,大家都会去争交通位置较好的肥田和大田,而交通位置不好的瘦田和小田则没有人要。倘若是这样,不但私有化搞不成,反而会引发农村新的社会矛盾。此外,长年外出务工或者举家迁入小城镇的农户很多年都没有回乡了,如果实行私有化,谁来代表他们的利益?显然,土地私有化的制度成本是巨大的。

(三)部分农民担忧土地私有化导致土地兼并回到“旧社会”

星月村八旬老翁毕开学认为,过去他们都是为地主耕田,如果允许私有化就可以实行土地的自由买卖,如果是这样的话,土地的兼并将导致形成新的地主阶层。而贫苦农民又可能回到“旧社会”的佃农时代,这是年长农民在心理上无法接受的一个事实。农民永久失去土地之后,如果没有其他生活来源,加之国家福利跟不上,则这部分农民的卖地收人很快就会用光,成为新的失业者。

(四)农民对土地国有化信心不足

在现有条件之下,多数农民也不赞同“土地的国有化”的主张。他们不能接受农村土地在一夜之间变为国有土地这样的现实。这是因为,从农民的角度来看,倘若农村土地全部实行国有化,则意味着农民彻底失去了土地的话语权,因为在土地集体所有制理念之下,尽管农民不是土地真正的所有权人,但是毕竟对于集体所有的土地拥有一定的话语权。根据《村民委员会组织法》,农村集体收益的分配、宅基地的使用以及农村土地的承包经营方案等都必须由全体村民民主表决决定。尽管存在着代理风险,但受访农民还是认为在土地集体所有制保持不变的情况下仍然能掌握部分的剩余话语权。反之,倘若一刀切实行土地国有化,那么不但农民集体将名存实亡,而且被政策和实践看好的农民专业合作组织也将失去其土地根基,农民在土地使用权流转方面将失去更多的话语权。

另一方面,令受访农民欣慰的是目前农民也能享受到合作医疗、退耕还林补贴甚至养老保险等福利了,土地全部实行国有化之后,他们更加有理由期待与城镇人口一样享受平等的国家福利。可是让另一些受访农民担忧的也正是在这里:国家的福利能够真正保障农民的生存和发展吗?看看现实,多数农民认为单纯依靠国家福利是不能解决农民的生存的。一名不愿意透露姓名的受访农民认为,国家根本养不起八亿农民,加之各级政府对农民福利的层层克扣,农民对土地国有化更是没有信心。

因此,在国家福利有限的情况下,留守农民依然只能靠种地来维持生计。倘若土地实行国有化之后,从理论上说,农民都是在给国家打工,由政府组织、引导农民生产,国家还给予补贴,这无疑会让农民担心政府干预会抬头。“人民公社化运动”那种成天“挣工分、磨洋工”的画面在年长农民心中依然挥之不去。实际上,个别乡镇、村干部为了政绩需要而对农民种地实行干预,例如强迫农民种植上面规定的作物或者强制统一销售渠道,这令农民十分反感。总之,农民对于土地国有化之后的承包制是否会变,农民的自主经营权是否会变以及对国有化之后的生计持担忧态度。

(五)维持和完善土地承包制符合农民根本利益

如果仅仅是概念上的私有化或者国有化,仍然实行目前的土地承包制,则受访农民认为那其实在“玩把戏”。在目前的情况下,土地在农民眼中本来就是“属于国家的”。国家政策无论怎么变,受访农民都认为各级政府在土地上拥有足够的话语权。“与其这样,还不如不变好”,年逾七旬的受访农民吴文成这样说,“把目前的承包制完善最好,让农民增收最好”。

农民更关心的是土地收益以及国家福利的增加,而不是土地所有权的各种“理念”。十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称“决定”)明确指出:“要稳定和完善农村基本经营制度,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。这是国家在制定土地政策以及完善相关法律时所不能忽视的。

二、农用地使用权及流转与农民的认识

对于目前各地进行的农用地使用权流转的尝试,农民当然是欢迎的。这其中的道理很简单,土地流转试点可以让农民直接得到收益或者其他方面的好处。任何一项政策,只要能够真正惠农,农民当然是拥护的。目前存在的主要问题,一是随着人地矛盾的日益突出,导致村组干部随意调整承包土地引发新的纠纷,二是农用地使用权流转过程中仍然存在一些损害农民利益的现象。

(一)农户土地承包经营权调整存在的问题

现行《农村土地承包法》严格保护农民依据《宪法》而获得土地承包经营权,原则上禁止村组干部或者农民集体随意调整农户承包的土地,各地在过去也一直奉行“增人不增地、减人不减地”的原则。不过,随着农村外出务工或者外迁人口的增加,农村的人地矛盾日益突出。调研发现,农村出现了“8口人耕2亩地,2口人耕8亩地”的现象,一方面是耕地撂荒,另一方面有人想多种地而没有地可种。为缓解这一矛盾,有的地方实行了“三年小调整,五年大调整”政策。这一政策其实是违背法律规定的。

在全面修订《农村土地承包法》时,首先应当正确区分物权性质的承包经营权与债权性质的承包经营权。我们认为,现行的《农村土地承包法》在立法指导思想上没有区分物权性质的承包经营权与债权性质的承包经营权,这是导致该法不能适应新农村建设和十七届三中全会“决定”强调土地承包经营权长期不变这一新形势的根本原因。农户依据《宪法》中的家庭承包经营制所获得的承包经营权,属于《物权法》所确认的具有物权性质的和社会保障功能的承包经营权,家庭承包户对其具有占有、使用、收益(和依法处分)四项权能,这种性质的承包经营权是法定的,因而也是原始的承包经营权,同时也具有一定的身份属性,也是可以在一定条件下依法继承的。这样的承包经营权应受到《宪法》和《物权法》的双重保护。反之,权利的相对人通过平等、自愿协商以协议方式从农户手中获得的土地承包经营权流转(例如转让、入股等)则仅仅具有债权性质,对债权性质的承包经营权,只能通过债法规则进行救济,它因此也是派生性质的承包经营权。这一区分具有重大的理论价值和现实意义;也即,应当承认村委会、村民小组或者农民集体调整农村土地的权力,但是这种调整原则上只能是债权意义上的调整,而不能导致农户原始承包经营权的变动,原承包户重新主张其承包经营权的,应得到支持。

(二)农用地承包经营权概念化、资产化试点让农民受益

例如,重庆长寿麒麟村、成都市温江万春镇的农民专业股份化合作社试点、双流昆山农业园区以及苍溪县白桥镇的公司加农户专业化试点都表明,农民以土地承包经营权人股、规模化转包或者其他方式进行土地流转,一般都可以得到相当于每年每亩300斤稻谷(贫困地区)至1000斤稻谷(城郊发达地区)的保底收益,有的甚至还可以在此基础上分红。农民在新的土地流转模式之下,不仅可以旱涝保收,而且免去了亲自管理或耕种土地的事务,他们对这样的流转政策当然是欢迎的。将农业用地承包经营权概念化和资产化并以此为基础走向农用地的规模化经营是这些试点取得成功的制度原因。

不仅如此,农地在承包经营权流转的基础上,留守农民还可以自愿与当地的专业承包公司或者承包人签订劳务合同,留守农民也可以向进城务工农民一样在原有土地上打工,日工资收入在20 -40元不等,有的甚至更高。例如,观塘镇试验区的农民为蔬菜专业户打工,每天收人20元,白桥村村民为当地猕猴桃种植专业户打工,每天收人40元。留守农民从当地农业生产合作社或者承包专业户获得的新型劳务收入是农民增收的第二大来源。

(三)农用地概念化、资产化经营存在的问题

十七届三中全会“决定”指出:“按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”而以上的试点也验证了“决定”符合农民的根本利益。但另一方面,农业用地的概念化、资产化经营当然也存在着巨大的问题。

首先是农业用地的概念化、资产化经营必须以市场机制为先决条件,而不具备概念化、资产化经营条件的农业用地,例如丘陵地区的小块耕地或者交通条件极为落后地区的农业用地,则不具备这样的条件。“我们巴不得他们也来承包我们的土地”,交通条件恶劣或者农地自然条件差地区的不少受访农民都这样认为。而要使得农业用地符合市场化经营的条件,国家财政必须加大对农用地整理以及改善农业交通条件的巨额财政投人。目前政府对试验区、试点区进行的公共投资毕竟是十分有限的,因此,大部分农民仍然不能从农村土地的规模化流转中受益。

其次,由于法治的不完善导致新的试验政策局部走样,从而部分抵消了新政策的应有正面效应。例如,在涉及政府公共投资的土地整理项目、村村通、户户通工程以及政府主导的农村建设用地与耕地占补平衡试点(指标挂钩)、农业用地使用权流转等过程中,调查中也发现了一些统计数据造假、寻租和腐败等现象。政策的走样损害了农民的利益,应当引起高度重视。

三、农村建设用地流转与农民的认识

农民对农村建设用地的认识,主要包括土地征收、集体建设用地以及宅基地三大方面。

(一)农民对土地征收的认识

1.征地补偿过低、补偿备用被截留导致农民失去长期生存权

根据调查,农民在国家征收农村集体土地时的话语权是极为有限的,他们不能与政府讨价还价。国家制定了相关的征地补偿标准和相关的程序。而这些标准和程序基本上没有考虑到农民的话语权和生存权。

《土地管理法》第47规定,“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这表明征地补偿是按被征用土地原用途产值倍数来计算,它仅仅是对农民在原有土地上从事农业收益补偿,而没有考虑到土地转为建设用地之后的增量利益。而征地的补偿标准又是由各地政府结合本地情况自行制定的。这样的格局必然导致征地补偿标准过低。

调查发现,政府向农民征地,每亩的实际补偿也就是大约3-5万元。政府往往按照当地最低的征地补偿标准向村集体提供补偿。

例如,广安石笋镇被确立为“省级小城镇建设试点镇”。区政府在该镇附近的农村征地约170亩,按照每亩约4万元的价格向当地农村经济组织支付补偿款。但是这一百余亩土地被县级国土部门挂牌拍卖之后,区县政府与乡镇政府对征收土地的收益大约按照“三七分成”,当地镇政府获得了600多万元的收益用于“小城镇建设”,然而被征地农民要搬进小城镇居住,仍然得自己花钱购房。农村土地被有偿征收时,与乡镇以及区县政府所获得的财政收入相比,失地农民所得到收益可以说微乎其微。例如,双流县向农民征地,实际成本大致不超过每亩10万元,但是政府挂牌拍卖位置较好的新增建设用地的收入可以达到每亩200万元以上。

这种现象具有很大的典型性。某乡镇干部坦言,这是在“剥夺农民的生存权”。用当地农民的命根子来换取城镇或者城市的基础设施资金,这就是《土地管理法》第43条所建立的强制性的征地制度的奥妙所在。

失去全部土地的农民将被转为城镇户口,可是如果农民找不到新的职业,就沦为新的“城市下岗工人”。在双流县调研时了解到这样的情况,在早期的征地过程中,一户农民只拿到一套房子,除此之外什么也没有了。这一套房子只能供自家人住,如果有多余的一套房子,还可以出租房屋靠租金勉强养活自己。不过,农户已经失去了土地,全家又找不到新的工作,成了名副其实的新型“下岗工人”,社会福利只是杯水车薪,失地农民的生存状况不容乐观。

由此可见,在农村集体土地依法有偿出让的过程中,补偿标准过低,仅按土地的原用途补偿是当前集体土地征收中存在的最大问题。

2.农村集体土地所有权的基本主体单元不明

由于现有的法律对农村集体土地的所有权主体的规定不明确,加之农村基层民主制度仍然不健全,农民在征地过程中缺少话语权。

《宪法》、《土地管理法》以及《物权法》的有关农村集体土地所有权主体的规定始终是模糊的。例如,《土地管理法》第8条重复《宪法》规定,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”但是“农民集体”的外延在哪里?法律的规定始终是模糊的。《土地管理法》第10条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”问题是,我国现有的法律并没有规定哪些土地属于村集体所有,哪些属于乡镇集体经济组织所有。实际上,在绝大多数地方,“村集体经济组织”是不存在的。只有在试点的村,像农民专业合作社这样的村集体经济组织才是存在的。按照《土地管理法》这一规定,土地的集体所有制的基本主体应当是每个村的全体村农民,其实际的管理者就是“村委会”。

不过,根据笔者的调查,农村集体土地的所有者单元,主要形式并非是“村”,而是“村民小组”。其依据在于,农村集体土地承包经营权因为人口增减导致的调整,也通常是以“村民小组”为单位的,其历史原因在人民公社时期将“大队”(相当于现在的“村”)分为各个“小队”(相当于现在的村民小组),各个“小队”才是农村集体土地所有权的基本主体单元。后来取消人民公社恢复乡镇制度之后,“小队”也就演变为现在的村民小组,而每个村民小组的土地边界,就按照“老规矩”固定了下来。

鉴于这种情况,新颁布的《物权法》对《土地管理法》的有关规定作了适当的调整。《物权法》第62条规定“集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。”“村民小组”作为农村集体财产的基本主体单元得到了法律的正式承认。但是,《物权法》的上述规定虽然承认了“村民小组”这一集体土地的集合所有权人的最小单元.但是仍然将村民小组与村、集体经济组织并列为集体土地所有权的主体。法律的这种含混不清的表达导致了集体土地所有者外延的不确定性。

其次,由于农村基层民主制度尚不健全,加之农民拥有的法律政策信息与农村自治组织的代表机构即村委会、村民小组组长所拥有的信息存在信息不对称现象,在土地征收和补偿、补偿收益的分配这一问题上,农民往

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