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【期刊名称】 《山东警察学院学报》
公安机关新型“枫桥式”化解民事纠纷制度构想
【作者】 吴道霞孙艳鑫
【作者单位】 中国人民公安大学法学与犯罪学学院{副教授,硕士生导师,法学博士}中国人民公安大学{2017级硕士研究生}
【分类】 公安管理法
【中文关键词】 公安机关;“枫桥式”;化解民事纠纷;制度构想
【文章编码】 1673-1565(2019)06-0124-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 124
【摘要】

我国对公安机关化解民事纠纷早有法律条文规定与实践,但现有法律条文散列、规定模糊,实践中民警的民事法律素养与调解能力无法与当事人的需求相匹配,公安机关化解民事纠纷制度与模式急需更新。新时代“枫桥经验”对于公安机关化解民事纠纷有很强的指导意义,当前我国应当参考“枫桥经验”,将社会调解资源重组于公安机关,引入司法确认力量,保证公安机关民事纠纷调解专业性的同时给予司法确认上的便利,从而构建公安机关主导下的新型“枫桥式”化解民事纠纷制度,更好地做到人民公安为人民。

【全文】法宝引证码CLI.A.1284402    
  

我国公安机关在建立初期,就秉承全心全意为人民服务的宗旨,承担起打击刑事犯罪与社会管理的职能。在社会转型期的今天,我国原有的熟人社会形态被打破,人与人之间的信任感骤降,民事纠纷呈爆发性增长态势。公安机关基于其网格化的分布特点,与民众接触最多,对辖区民情了解最充分,化解民事纠纷自然成为公安工作的重要组成部分。但在现阶段民事纠纷化解的警务实践中,民警处理态度、化解技能、处理方法均未达到与社会发展相适应的水平,公安机关化解民事纠纷的制度与模式急需更新。当前,“枫桥经验”的进一步推广,对于化解民事纠纷有着积极的意义,“枫桥式”化解民事纠纷应当成为公安机关新的工作方向。

一、公安机关处理民事纠纷的现状及评析

(一)公安机关处理民事纠纷的理论现状及评析

学术界对公安机关处理民事纠纷的研究由来已久,但大部分停留在法理正当性与实践必要性上。一方面,针对公安机关是否有权处理民事纠纷的问题,赞同者认为,公安机关为民出警、为民解纷属于公共服务,是行使社会管理职能,其不仅有利于实现治安防控,而且符合“为人民服务”的部门宗旨,与社会主义国家公权力来源的基本理念一致。而反对者认为,民事纠纷是平等主体间的权利义务纠纷,遵从民法意思自治原则,公安机关的介入,由于不具有司法性质而处于尴尬地位,在尺度把握上易踏入“强调”、“强权”的泥潭,破坏民事主体意思自治权利,与民法基本原则相违背。另一方面,针对公安机关处理民事纠纷的必要性问题,赞同者认为,在“诉讼爆炸”的今天,民警将纠纷化解在基层,既能防止矛盾激化,预防违法与犯罪行为的发生{1},又能实现纠纷的初步分流,不仅能减少当事人诉累,更能缓解司法资源不足之困{2}。而反对者认为,公安机关作为行政机关的组成部分,其处理民事纠纷属于行使社会管理权,不具有司法性与强制性,对处理结果无强制力保障,因而不应介入民事纠纷的处理。{3}

笔者认为,在社会主义市场经济繁荣发展的大潮流中,随着基础教育的急速普及,刑侦技术的日臻成熟,刑事案件破获率的提高与犯罪成本的增加,刑事案件的发案率将不断下降,公安机关社会管理职能也将越来越处于突出位置。在此期间,除普通户籍管理、证照颁发等职能外,最重要的社会管理与服务职能将主要体现为公安机关对于民事纠纷及由民事纠纷演化而来的治安案件的处理。对于处理民事纠纷的正当性,我国法律对此有诸多规定,赋予了公安机关处理民事纠纷的权力,同时笔者赞同支持者所持有的必要性观点。此外,反对者所担心的处理结果的效力问题完全可以通过制度的构建来解决,这也是笔者在本文中所要阐述和解决的问题。

(二)公安机关处理民事纠纷的实践现状及评析

“公安”是我国特有的概念,《人民警察法》2条第2款规定:“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。”在警务实践中,公安机关与人民群众的关系最为密切,因此,我们仅讨论公安机关关于民事纠纷的处理问题。在国外,没有“公安”概念,仅以“警察”统称,因此,本文对于民事纠纷的处理问题的对比分析以“警察处理民事纠纷”为指向。

1.国外警察处理民事纠纷的实践现状及评析

英美等西方国家采取“三权分立”的政治体制,警察机关作为行政机关的重要组成部分而存在,在这些国家正在进行的“新公共管理运动”改革中,服务理念被越来越多地赋予各行政机关,警察机关也不例外,警察处理民事纠纷作为社会服务的重要体现,成为警务体制改革的大趋向。{4}本文以美国、英国与新加坡为例,介绍国外警察处理民事纠纷的实践现状。

在美国,自20世纪60年代起,警察的服务型职能就受到学界的广泛关注,也推动了相关立法的完善,到20世纪80年代,随着第四次警务革命的开始,警察的服务职能走向实践。{5}学者威尔逊将美国地方警察在社会生活中扮演的角色分为三类:部分公共服务的提供者、法律法规的执行者和社会秩序的维护者。而在“部分公共服务”中,除紧急救助、办理各类证件等标志性服务项目外,“处理争端”成为显著的服务型职能之一。美国拥有多方完备的报警系统,其将警察定位为具有广泛社会职能的机构,综合接报警系统高效务实。{6}在美国警察处理民事纠纷的实践中,具有典型意义的当属对家庭纠纷的处理。家庭纠纷涉及民法和刑法,上升到严重家庭暴力阶段的案件自然按刑事案件处理,而仅限于口角、撕扯、轻微伤的家庭纠纷,通常以民事纠纷定性和处理。这类案件,在美国的警务实践中较为多见,多采用“中立调解、定期回访”的方式进行处理。由于家庭民事纠纷数量多、范围广,美国地方警察机关均会对新入职警员进行家庭纠纷化解方面的专门培训,甚至部分地区建立了专门机构,因此调解的专业性和成功率较高。同时,为巩固调解成果,实现社区防控,美国警察机关会对矛盾已化解的案件进行定期回访,确认当事双方是否真正实现了和谐相处。此外,对于其他类型的民事纠纷,美国警察机关也会予以调解处理,无法调解的建议或引导当事人寻求社会公共服务组织如律师事务所、妇女儿童保护组织等的帮助。

在英国,现有立法并未明确警察处理民事纠纷的具体程序或措施,在笔者查阅的文献资料中也未见英国警察出警后具体做法的介绍,但基于英国警察已有的服务性职能和警务设计,我们不难推断其在民事纠纷化解中起到的关键作用。一方面,与各国警民联系电话的唯一性不同,英国警民联系不仅有传统的报警电话,同时有“警察咨询服务电话(PAT)”作为辅助性沟通方式。PAT中心安排具有丰富社会问题解决与民事纠纷处理经验的警察值守,为民众提供服务性沟通与建议。以电话方式沟通为民众提供了便捷的解疑渠道,方便当事人在发生正面冲突前权衡纠纷解决方式,有效减少了民事冲突的发生。另一方面,英国实施社区警务战略{7},对于社区警务,配备专职团队,专职处理社区纠纷,建立邻里守望,预防犯罪与治安事件。{8}

新加坡是世界犯罪率最低的国家之一,其警察的服务职能也不容小觑。在新加坡,警察的服务理念不同于其他国家的“被动服务”、“有求服务”,而是采取“主动服务”、“上门服务”,设立“邻里警察站”。{9}一方面,要求警察站中的片区警察定期上门走访,了解民众需求,湮灭纠纷火苗;另一方面,同英国PAT相同,警察站中设有专门服务于民众的答疑电话与来访接待室,类似于我国现有的“警务室”,为民众提供24小时服务。新加坡警察的上述做法均有官方硬性指标规定,如要求警察站内警察每年对辖区内住户至少走访两次。这些官方硬性指标规定,体现了警察服务与纠纷化解合法性的同时,也无形中给了警员工作上的指引与压力,促使其实现保障社区和谐稳定的警察职能。

由上可知,在国外,警察化解民事纠纷早有实践,并在实践中不断完善。各国也因国情原因呈现出不同的纠纷化解特点与纠纷处理方式,例如,美国地广人稀,但警员数量相对充足,能够分化出专门性人员设立专门性家庭纠纷调解部门;英国为缓解警力压力,分设警民沟通PAT;新加坡作为城市型单一制国家,其警务设计网格化,动员性与整体性较强{10},纠纷处理方式的推广与警民关系的建立也相对容易。

2.我国公安机关化解民事纠纷的实践现状及评析

我国对于公安机关处理民事纠纷的法律规定散见于《治安管理处罚法》与《人民警察法》以及相关法规中,未形成统一的部门性法律规定。例如,《人民警察法

》21条规定:“对公民提出解决纠纷的要求,应当给予帮助”。此项规定一则给予公安机关处理民事纠纷的正当性,二则明确处理前提为“公民提出”。同时,《治安管理处罚法》9条规定:“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理。经公安机关调解,当事人达成协议的,不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的,公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚,并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”与《人民警察法》不同,此处规定“公安机关可以调解处理”,给予了公安机关主动化解纠纷的权力。《人民警察法》与《治安管理处罚法》属同一法律位阶,但在处理民事纠纷方面适用前提不同,前者要求公民主动申请,后者是接警后民警根据情况决定,二者在警民联系上均属“不告不理”,因此并不矛盾。此外,《道路交通安全法》也给予公安机关处理道路交通赔偿纠纷的权力。该法第74条第1款规定:“对交通事故损害赔偿的争议,当事人可以请求公安机关交通管理部门调解,也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”由于这些规定散见于各类法律文件中,仅给予原则性规定,未设置方法手段,因此在警务实践中,各地公安机关对民事纠纷持有不同的处理态度,有的在防止冲突后就不予理会,有的告知当事人到法院起诉,也有部分地区的公安机关努力探索纠纷化解方式。

北京市公安局进行了人民调解与公安机关调解相结合共同化解民事纠纷的探索。在顺义派出所、牛街派出所、东升派出所等多处进行试点,将人民调解力量引入派出所,设立民事纠纷专门调解室,力图将专业调解力量与公安权威相结合,实现专业化解、多途径化解。在人员密集、关系复杂的地铁站等地,北京市公安局交通总队联合铁路运输部门设立纠纷调解室,让冲突于发生初期就能找到出口。在部分沿海经济贸易往来频繁、经济纠纷复杂的地区,以产业、地域为基础建立的商会遍布,当地公安机关基于这样的社会特点,将商会、同乡会等社会组织作为民事经济纠纷化解的拓展力量。这种由公安机关牵线、在商会主持下的纠纷调解,一则能够充分解答经济纠纷专业问题,具有专业权威性;二则是对民事纠纷案件进行的变相初次分流,对缓解当地警力不足的压力发挥了重要作用。

现阶段,虽然公安机关对民事纠纷的化解进行了积极的探索,但其仍然面临实践困境,存在部分民警在民事纠纷面前充当“案件看客”、“出警不处警”、“化解不化结”的现象。究其原因,主要包括以下几个方面:首先,在立法上,一则规范民警化解民事纠纷的规定仅散见于各项相关法律法规中,未形成具有体系性、结构性的专门法规,在具体适用上民警处于“仅知有权力,不知在何处,不知如何用”状态,甚至部分民警认为自己没有处理民事纠纷的义务;二则现有民警化解民事纠纷的规定是原则性的指引和权力赋予,过于概括,没有可操作性,民警在着手化解民事纠纷时往往陷入无法可依的尴尬境地。其次,民事纠纷涉及面广,包括债务纠纷、侵权纠纷、婚姻家庭纠纷等,对于民警的民事法律素养和调解沟通能力要求较高。但在警务实践中,公安机关专业素养培训大多注重刑事侦查能力、治安查处能力和警体素质能力,鲜有涉及民事法律素养的培训。民警的民事法律知识欠缺,调解时说服力不够,调解极易陷入僵局,加之警力不足,警务压力较大,民警往往不愿在民事纠纷化解中花费过多精力。再次,在笔者的走访中也了解到一些民警的内心想法,公安机关化解民事纠纷的效力问题也是民警们普遍担心的,未经司法确认的调解书不具有强制性,当事人一旦反悔或再遇矛盾,民警极易成为双方攻击的对象,“一片好心”变成了“被共同指责”,民警有苦难言。最后,由于立法上的笼统性,对于民事案件处理情况的统计与考核至今未被纳入公安绩效考核体系中,缺乏民警化解民事纠纷的激励机制。

二、新时代“枫桥经验”对公安机关处理民事纠纷的启示

针对公安机关在民事纠纷化解中遇到的诸多困境,笔者进行了深入思考。时下,正值新时代“枫桥经验”的学习期与运用探索期,笔者在新时代“枫桥经验”的学习中发现,公安机关化解民事纠纷正是新时代“枫桥经验”应有的题中之义。在此理念引导下,笔者认为可以构建公安机关“枫桥式”化解民事纠纷的新模式。

(一)公安机关化解民事纠纷是新时代“枫桥经验”的题中之义

20世纪60年代浙江省诸暨市枫桥镇的“枫桥经验”在全国范围内推广,50多年后,随着经济发展与社会结构的转型,“枫桥经验”被赋予新的时代意义{11}。新时代的“枫桥经验”要求打造共建共治共享的社会治理格局,这与人民公安为人民的理念不谋而合。首先,在工作方法上,“枫桥经验”坚持群众路线,放之在公安机关处理民事纠纷上:基层公安机关作为最广泛的基层行政力量,应坚持在党的领导下,凝聚群众力量,扩展纠纷化解主体,在辖区内打造“共治共建共享”的良性纠纷解决格局,发挥人民群众以及人民调解力量和其他社会组织、村民(居民)委员会的调解作用,为当事人提供“一家忙,百家帮”的说理平台和冲突出口。

其次,“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交,就地解决”是“枫桥经验”的精髓,放之在公安机关处理民事纠纷上:民事纠纷是治安案件的雏形,是刑事案件的萌芽,民事纠纷处理关乎整个治安防控体系的建设。公安机关是社会治安防控体系的主导者与首要实施主体,但并不是唯一力量主体。警务实践中,民警常感力不从心、压力巨大,正是因为未摆正自己的位置,以为仅以公安一己之力即可以平一区之纠纷。反之,将基层群众自治力量、行业商业协会力量,甚至司法力量引入民事纠纷化解,调解力量专业了,调解结果有保障了,纠纷从根源上化解了,必然能在治安防控体系建设上迈出一大步。当然,笔者所说司法力量,并非赋予公安机关民事纠纷司法权,这一保障问题将在下文予以具体展开。

最后,“枫桥经验”的价值追求是人民安居乐业,与公安机关化解民事纠纷和行政管理目标具有内外一致性。人类的社会性决定了矛盾纠纷产生的可能,利益分配冲突决定了矛盾大小与矛盾种类,甚至矛盾范围。国家的建立为矛盾纠纷的演化提供了化解途径与最终决断,民主国家行政权力来源于公民权利的让渡,权力行使必然以公民意愿为导向,公民希望由国家权威作为第三方予以决断和调和,因此,警察化解民事纠纷成为各国行政管理的重要组成部分。在我国,人民当家作主,公安机关服务于民的理念更是部门建立之基、发展之向,如何满足公民纠纷调解诉求成为公安机关在和谐中国建立中应当思考的重要问题。在法治的框架下,将群众诉求与警务实践相结合,将“源头预防”与“染后治理”相结合,将法治思维与群众路线相结合,是“枫桥经验”之于民事纠纷化解最重要的启示。

(二)公安机关“枫桥式”化解民事纠纷的路径——构建新调解模式

笔者在本文写作过程中就公安机关化解民事纠纷的相关问题对在职民警


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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