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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
新中国法律监督制度的曲折发展
【作者】 孙季萍汤唯【分类】 中国法制史
【期刊年份】 2001年【期号】 15(春季卷)
【总期号】 总第15卷【页码】 117
【摘要】 我国从建国初期开始就进行了法律监督之路的探索,到1956年,初步确立了法律监督意识,建立起相应的法律监督制度。1957年以后,由于我党对法律监督出现了认识上的偏差,一度忽视甚至取消法律监督制度,造成社会的非秩序化。1978年以后,这一左逐步得到纠正,社会重新迈向法治轨道。
【全文】法宝引证码CLI.A.1172729    
  新中国法制建设曲折而艰难,同政治的阴晴、法治的兴衰密切相关的法律监督制度也在这艰难的过程中几经兴废。在加强社会主义民主与法治建设的今天,总结这一段历史的经验教训,将有助于人们以史为鉴,更好地探索和把握现实与未来的法治之路。
  一、法律监督意识的初步确立、认识偏差及纠正
  中华人民共和国建立初期,共产党人即领导中国人民开始了新型民主制度建设的努力,法律监督制度在这最初的尝试中,得到了基本的确认。“五四宪法”和与宪法相配套的一系列组织法,如《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》的制定,为划定各国家机关权限、明确各国家机关分工、以及建立人民群众对国家机关的监督关系提供了基本的法律保障,也是法律监督制度建设的开始。这一时期,新中国领导人的法律监督意识已初见端倪,对人民代表大会制度的重视可以说明这一点。1950年,毛泽东指出:“人民政府的一切重要工作都应交人民代表会议讨论,并作出决定。必须给出席人民代表会议的代表们有充分的发言权,任何压制人民代表发言的行动都是错误的。”{1}“这个代表大会,就是一切权力都要归它。我们由人民代表大会选举政府,政府的权力是由人民代表大会给的,它的工作要受人民代表大会限制,规定了才能做,没有规定就不能做。如果有紧急措施,做了要向人民代表大会作报告,错了要受到批评,一直受到罢免的处分。”{2}可见,对人民代表大会监督制度的重视是建国初期国家领导人在民主与法制建设方面所采取的正确态度,并成为当时法律监督的重要指导思想。但这只是监督制度发展历程的一个积极的侧面。在另一方面,总的看来,新中国最高领导人的观念中法律监督意识还相当的薄弱。早在建国前夕,毛泽东在党的七届二中全会报告中,把中国革命在全国胜利后的基本矛盾归结为两大矛盾,“第一种是国内的,即资产阶级和无产阶级的矛盾;第二种是国外的,即中国与帝国主义国家的矛盾。”并由此主观判定“国内外敌我斗争很尖锐”,宪法和法律主要是针对“阶级敌人”的。这一观点成为建国初期党的领导层共同的法律观,并由此自然推导出了明显的具有“淡化”倾向的法律监督观。表现为,政府是人民的政府,与工人阶级领导的广大人民群众根本利益一致,人民内部铁板一块,没有矛盾,也没有权利义务关系的划分,监督在人民内部显得多余和不必要。因此,这一时期的宪法和其它法律没有认真地关注对国家机关权力的控制与监督,也疏忽了对人民民主的制度化、法律化保护。在革命斗争中所形成的“人治”传统、党政不分以及以政策代替法律的现象,相当程度地影响着国家的法律生活。
  1956年,毛泽东根据国际国内的斗争形势和任务,开始重新考虑社会主义社会的主要矛盾问题。在中央政治局扩大会议上所作的《论十大关系》讲话中,毛泽东开始揭示人民内部的重大权利义务关系,实际上也是十大矛盾。1957年2月27日,毛泽东又在最高国务会议上作了《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的报告,特别提到:“我们的人民政府是真正代表人民利益的政府,是为人民服务的政府,但是它同人民群众之间也有一定的矛盾。这种矛盾包括国家利益、集体利益同个人利益之间的矛盾,民主同集中的矛盾,领导同被领导之间的矛盾,国家机关某些工作人员的官僚主义作风同群众之间的矛盾。”要解决这些矛盾,方法之一是加强对政府的管理。这里,毛泽东和国家其他领导人实际在提醒人们:要注意处理政府与人民之间的关系,要关注民主权与政府权的平衡问题,要扩大人民的民主权利以及对政府权力的控制。
  这一时期,随着社会主义改造的基本完成,党的工作重点已由建国初期的阶级斗争转移到社会主义建设上来,党的八大政治报告及时地为这一工作重点的转移明确了方向,指出:在生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后,中国社会的主要矛盾已由工人阶级与资产阶级之间的矛盾转变为人民对经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾,当前全国人民的主要任务是集中力量发展社会生产力,实现工业化。同时,社会主义民主与法制建设也成为当务之急,国家要采取四项有力措施逐步完善社会主义制度:扩大社会主义民主;健全国家法制;调整中央和地方的行政管理权限;反官僚主义,加强各级人大对政府的监督,加强政府机关上下级之间的监督,加强人民群众对国家机关的监督等。董必武在会议上特别就加强法制问题作了发言。在随后的八届二中全会上,刘少奇更加明确地提出,要限制领导人的权力,加强对领导人的监督。八大的路线是正确的,它所确立的加强民主法制建设的方针为法律监督制度的发展提供了良好的机会,可惜,八大制定的路线在其后不久就被否定了。
  1957年,在中共主要领导人左倾错误思想的指导下,全国上下开展了全面的反右运动,这一运动被不断升级,越来越多的人卷入其中,行政、司法部门和理论界无一幸免,刚刚开始的民主法制建设事业也告中断。1957年10月,毛泽东否定了八大决议中关于中国社会主要矛盾的提法,重提无产阶级和资产阶级矛盾的尖锐性和紧迫性,并主张借用运动的、革命的方式进行长期的、彻底的社会主义革命。1958年召开的协作区主任会议上,毛泽东说,不能靠法律治多数人,民法刑法那么多条谁记得了,宪法是我参加制定的,我也记不得。我们的各种规章制度,大多数,百分之九十是司局搞的,我们基本上不靠那些,主要靠决议,开会,一年搞四次,不靠民法、刑法来维持秩序。人民代表大会、国务院开会有他们那一套,我们还是靠我们那一套。{3}此后,在“革命”和“运动”的形势下,“秩序”显得保守,“法治”显得多余,“监督”几成笑谈,“要人治不要法治”的口号弥漫全国,法律虚无主义终演成动乱之祸。
  反右之后的经济大跃进、三年自然灾害使国家蒙受了更大的损失,接踵而来的十年浩劫,进一步把国家和民族推向了危机和灾难。在这接连不断的“以阶级斗争为纲”的政治运动中,一度呈现出希望之光的中国民主法制建设几乎遭到了灭顶之灾。尤其是文化大革命的十年,党的政策和最高领导人的讲话逐渐代替了国家法律;人大已名存实亡;公、检、法被砸烂;个人专断、个人崇拜、家长制、一言堂滋生漫延;国家一切权力转移至文革小组、革命委员会;非程序化、非规范化的政治行为不受监督约束;违宪事件频频发生;“大民主”的方式肆意践踏着宪法所赋予公民的基本权利,政治革命的狂风暴雨将整个国家带到了崩溃的边缘。在这狂躁的环境下,也曾有过一些主张秩序、倡言法制的异样声音,法学理论界也有人就加强人大监督、行政监督、司法监督等问题提出主张,但在那个非常时期,他们的正确主张被当成反党反社会主义的言论而遭压制。
  十年动乱结束后,国家的政治生活终于开始转向正轨,经济体制,政治体制改革不断深入,法律监督制度建设提上议事日程,法律监督意识也得以重新确立。十一届三中全会上,党中央确立了加强社会主义民主与法制的方针,“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度具有稳定性,连续性和极大的权威。”1980年8月,邓小平在论及《党和国家领导制度的改革》问题时,明确提出:“要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”{4}“要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化,经过批评教育而又不改的,人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免,要求他们在经济上退赔,并使他们受到法律、纪律处分。”{5}“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”{6}正是在这种清新的氛围中,社会主义法律监督体系开始重新焕发光彩。
  二、法律监督制度的几度兴废
  (一)人民代表大会监督制度
  建国伊始,中国第一部正式颁布的“五四宪法”,规定了国家机构的设置和各自分工,新民主主义时期行之有效的“议行合一”制度在宪法中得到确认。按“五四宪法”的规定,人民代表大会成为国家最高权力机构,它所享有的监督权十分广泛:有权监督宪法的实施;有权选举和罢免共和国主席、副主席;根据国家主席的提名,决定国务院总理的人选;根据国务院总理的提名,决定国务院组成人员的人选;根据主席的提名,决定和国防委员会副主席和委员的人选;罢免国务院总理、副总理、各部部长、各委员会主席、秘书长;选举和罢免最高人民法院院长和最高人民检察院检察长;人大还有权决定国民经济计划,审查和批准国家预决算,决定大赦。在全国人民代表大会闭会期间,由人大常委会作为其常设机构,拥有监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作;撤销国务院发布的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令;改变或者撤销省、自治区、直辖市权力机关的不适当的决议;任免最高人民法院副院长、审判员和审判委员会委员;决定特赦等权力。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关,也有权监督同级地方政府及其司法机关。
  可见,“五四宪法”初步建立起了人民代表大会监督制度,标志着我国社会主义法律监督制度建设迈出了重要一步。如果这一制度能得到真正地落实,以人大监督为核心的我国法律监督体系将逐渐走上正轨。可惜的是,人民代表大会制度建立之后,大大小小的政治风雨接踵而来,宪法形同虚设,制度名存实亡。例如,按照“五四宪法”的规定,人民代表大会须每年举行一次会议,人大代表每届任期四年,但第二届全国人大从1959年4月至1964年12月,任期长达5年7个月;第三届人大从1964年12月至1975年1月,任期长达10年;从1966年7月到1975年1月共8年多的时间里,人大未开一次会议。在这种情况下,人大监督权的行使状况是可以想见的。尤其在57年反右斗争中,人大代表的发言被当作右派言论而严加追究,质询权虚置无力,使人大即使罕有的会议也变得无所作为。全国人大一届五次会议没有听取和审议政府工作报告、最高人民法院工作报告、最高人民检察院工作报告;第二届人大第一、二、三、四次会议没有听取和审议最高人民法院和最高人民检察院的工作报告,第二、三、四次会议没有听取和审议政府工作报告,致使国家一系列重大决策都未经人大讨论而直接付诸实施。
  1975年,四届人大一次会议通过了“七五宪法”。在这一部宪法中,人大的监督权进一步从“法律”上遭到了极大破坏。“五四宪法”中,有关人民代表大会的条款有18条,而这部宪法中只规定了3条;人大的职权由原来的14项减为5项,人大常委会的职权由原来的19项减为7项;有关地方人大的规定由原来的14条简化为3条。而且,这部宪法以“根本大法”的形式肯定了在文化大革命中产生的集党、政、军、审判、检察权于一身的各级“革命委员会”的法律地位,致使国家机关的分工都不复存在,制约从何而谈!可以说“七五宪法”是对人民民主原则的极大反动,也是法律监督制度的历史性倒退。
  “七八宪法”是在国家政治拨乱反正之后匆匆出台的第三部宪法。这部宪法强调了发扬社会主义民主的重要性,恢复了人民检察院的设置,并且宣布“国家坚持社会主义民主原则,保障人民参加管理国家,管理各项经济事业和文化事业,监督国家机关工作人员。”随后出台的一系列法律文件,如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《法院组织法》、《检察院组织法》以及“八二宪法”等,对人大监督权作了比较明确的规定,人大监督制度以此为转机而逐渐建立健全。
  (二)行政监督制度
  建国初期,行政监督制度从两个方面开始起步。一是行政机关上下级的内部监督。根据《共同纲领》和有关行政组织法的规定,政务院是国家最高执行机关,它对中央人民委员会负责并报告工作。在行政系统内部,政务院有权对下级机关实施监督,具体包括:废除或修改各委、部、院、署、行和地方各级政府与国家法律、法令和政务院的决议、命令相抵触的决议和命令;统一指导其下属各委、部、院等的工作,领导地方各级人民政府的工作;行使职权范围内的对中央及地方政府机关的行政人员的任免权等。二是初创了相对独立的行政监察体系。根据《共同纲领》,中央在政务院之下设监察部门,称人民监察委员会,与政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会平行,居于各部、会、院之上;在地方,县、市以上的各级人民政府也普遍设立人民监察机关。据资料记载,自1949年10月中央人民监察委员会成立到1953年底,全国共建立监察机关3586个,配备专职和兼职干部18000人,人民监察通讯员78000多人。{7}监察机关的主要职权,是监察政府机关及其工作人员是否依法履行职责。在建国初期开展的三反、五反等一系列行政内部清查不法分子的运动中,监察监督对于整肃干部队伍、纯洁组织肌体发挥了重要作用,也是这一时期法律监督制度开始拥有独立组织体制和专门职能的标志之一。
  “五四宪法”对行政监督制度作了更为详细的规定,它进一步明确了行政机关内部的组织机构和分工,明确了自上而下的行政监督关系;保留了《共同纲领》中的监察制度,将原人民监察委员会改称为国务院监察部,与其他各部平行;同时,把公民对于违法失职的国家机关工作人员进行检举、控告的权利,作为宪法原则确定了下来。
  但自1957年反右到1976年文革结束,在社会主义民主与法制被普遍践踏的各次运动中,行政监督制度也同样遭到了严重的削弱与破坏。1959年4月,第二届全国人民代表大会第一次会议决定撤销国务院监察部,地方各级监察机关也相应解散。文革中,从中央到地方的各级政府部门的管理工作陷入瘫痪,各级“革委会”以组织群众运动、开展阶级斗争为主要任务,正常的、法定的行政管理和行政监督由此销声匿迹。

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