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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
遗失物风波案引发的法律思考
【作者】 王丽娟【分类】 物权
【期刊年份】 2001年【期号】 15(春季卷)
【总期号】 总第15卷【页码】 172
【摘要】 沸沸扬扬的遗失物风波案带来的几点启示是:出租车行业管理规范虽然不是法院裁判的根据,但却对主管部门及所有被许可人具有类似于“校规”一样的法律效力,必须得以执行;悬赏广告不适用于本案中负有特定义务的被许可人;悬赏广告行为可以因先行行为的违法性而导致无效;出租车主管部门责令出租车司机退还谢金的行为不是行政处罚行为,而是命令其消除自己不履行行政义务的行为所导致的法律后果;出租车司机不能因为自己违反行政义务的行为而获取利益;法院不能判决出租车主管部门返还出租车司机谢金。
【全文】法宝引证码CLI.A.1172742    
  一、遗失物风波案案情与争议焦点
  2000年3月6日上午10时左右,俄罗斯客商埃利克和一位朋友从宁波开元大酒店出发,准备到汽车南站乘坐高速大巴参加在上海举办的“华交会”。由于行李太多,埃利克把两支随身携带的皮包放在出租车前排副驾驶座上,下车时忘记将包带走。因为埃利克先生没有要求司机开具发票,所以不知出租车车牌号,而埃利克先生的两支包里装有—台手提电脑、一只数码相机和机票等贵重物品,还有埃利克先生自己编写的电脑程序。焦急万分的埃利克不得不到当地报纸、电台等多家新闻媒体刊登寻物启事。但两天过去了,拾包司机却一直未露面。3月8日中午,求急心切的埃利克在宁波经济电台的寻物启事中将“当面酬谢”改为“面酬8888元”。当天下午一个姓傅的男子当即与埃利克的生意伙伴取得了联系。下午两时许,拾包的出租车驾驶员和姓傅的男子把包送到了埃利克人住的大酒店。埃利克由于没有足够的人民币,便拿出880美元和600元人民币作为谢金,驾驶员拿到钱后心安理得地走了。新闻媒体对埃利克悬赏广告披露以后,引起了公众的强烈反响。一些群众认为宁波出现“贪财司机”,严重损害了出租车行业的形象和宁波市的形象。《宁波晚报》曾专门开辟热线电话对此进行大讨论。作为行业主管单位,宁波市公管处在获悉此事后,立即指示稽查人员必须千方百计找到这名司机,并进行严肃处理。与此同时,公管处接到失主埃利克的投诉,公管处稽查处几经周折,终于弄清了这名司机的真实身份,某桑塔纳出租车的代班司机桂某。公管处于3月9日通知桂某到公管处了解有关事实。桂某当场写下“拾物经过”,承认接受巨额现金的事实,于3月10日将谢金交还失主。3月10日下午,宁波公管处将谢金退还给失主。后桂某向法院起诉,要求公管局退还酬金。{1}
  本案争议的焦点是,出租车主管部门是否应返还酬金?{2}赞成主管部门必须返还酬金者主张:(1)出租车司机没有义务拾金不昧。司机接受酬金在道德上是理亏的,但从对世型悬赏广告角度,似乎也是合理的。(2)司机的行为如同人们捡到东西后,给予一定谢金一样,双方自愿,何须出租车主管部门进行行政干预。(3)失主在媒体上所登的悬赏广告也是一种要约,失物归还后,双方的合同即成立。归还方可以要求失主补偿为寻找对方所花费的费用,并接受对方自愿给予的报酬。(4)主管部门责令退还酬金的行为,不管这种行为的性质是行政行罚行为还是行政司法行为,都没有法律、法规依据,因而是越权行政行为。(5)根据民法的诚实信用原则,失主应对自己的悬赏行为承担相应的法律后果,在拾得者将失物偿还时履行自己的承诺。
  而反对主管部门返还酬金者主张:(1)悬赏广告不适用于特定的负有特别义务的出租车司机;(2)主管部门责令司机返还谢金的行为只是执行行业管理规范,命令出租车司机消除不履行行业管理规范的行为所致法律后果,并不违法;(3)主管部门的行为既不是行政处罚行为,也不是行政司法行为。(4)出租车司机与失主之间构成运输合同法律关系,而出租车司机没有履行附随义务。
  在本案中,无论各方主张如何,我们不能忽视本案中存在下述几个层面的法律关系:
  一是出物租车司机与出租车主管部门的行政管理关系;二是出租车司机与失主的运输合同关系;三是失主与司机之间的悬赏广告关系。前者属“公法”意义上的行政管理关系,后二者属“私法”意义上的法律关系,行政管理关系与悬赏广告法律关系在本案中发生冲突。那么,行政管理关系与民事法律关系发生法冲突时,何者优先?由此引申的问题是:悬赏广告行为是否适用于负有行政义务的特定人?出祖车营运管理规范是否具有法律效力?而最后双方胜败的关键则集中于:规章以下的规范性文件是否具有法律效力的问题。
  由于规章以下的规范性文件的分类和各自的法律效力问题,目前的行政法学理论尚没有进行深入探讨,{3}而由法律、法规、规章授权主管部门制定的一些行业管理规范是否具有法律效力的问题,却已给司法实践带来了不少困惑。正基于此,本文拟对行业管理规范之法律效力作一初步探讨,并对被媒体炒得沸沸扬扬的“遗失物风波”案中的法律问题主要从行政法的角度提出自己的一点看法,以期引起理论界和实务界的重视。
  二、该案引发的法律思考
  (一)出租车营运管理规范对出租车司机而言应具有如同“校规”一样的法律效力
  法律、法规、规章是对不特定的行政相对人(这种不特定性使得统计成为不可能,例如在“骑自行车闯红灯,罚款5元”的规定中,骑自行车的人是无法统计的,因为骑自行车的人不一定是自行车的所有人)作出的具有普遍约束力的行为,而在非实行行业自主管理的领域,行业管理规范则是主管部门为实现行政管理目的,在不违反法律、法规、规章的前提下,依法对相对特定的被许可人(因为出租车司机是可以在颁发出租车营运许可证时就能统计的)作出的具有约束力的行为。行业管理规范所起的是补充法律、法规、规章的作用,目的是保障本行业良好的执业风貌,维护被许可人以外的社会公众利益。这种行业规范所调整的是出租车主管部门与出租车司机的关系,就如同“校规”所确立的学校与学生的关系一样,{4}不能事无巨细全部受到明文法律条款的约束,相反有关如何保障主管部门设立目的得以有效实现的具体措施,只能授权类似“校规”的行业管理规范来规定。这些为保障行业管理目的得以实现的合法的行业管理规范具体界定了主管部门干预被许可人活动的界限,使得被许可人所从事活动的法律后果得以更加明确。它不仅是被许可人在本行业从事活动时承诺遵守的,而且也是主管部门必须遵守并保障其得以贯彻的,理当如同行政行为一样具有先定力、公定力、拘束力和执行力。合法行业管理规范的法律效力来源于设立本行业许可的法律、法规和规章的效力,只要这些行政法律规范没有被撤销,那么,为保障行业管理目的得以实现,主管部门依照前述行政法律规范制定的行业管理规范就具有相应的法律效力。从法理上讲,对于被许可人违反行业管理规范的,主管部门理当有权责令被许可人遵守行业管理规范的规定或消除违反行业管理规范所造成的不良后果,对于不履行这一行政义务的,主管部门甚至有权申请法院强制执行,并有权依法对被许可人采取警告直至暂扣或者吊销出租车营运许可证的行政处罚措施。
  遗失物风波案中出租车主管部门的执法依据是合法有效的规章,主管部门责令司机退还酬金的行为有明确的执法依据。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第62条的规定,合法有效的规章以及规范性文件可以在裁判文书中引用。这是最高人民法院根据当前中国行政立法严重滞后的现状,为避免行政管理无法律法规可依而暂时作出的解释,即合法有效的规章和规范性文件是公管局执法的合法依据。由于法律、行政法规尚没有对出租车营运管理问题作出规定,因此交通部发布的《出租汽车旅游汽车客运管理规定》和相应的《出租汽车客运服务规范(试行)》(规定乘客下车时必须提醒乘客携带好行李并注意安全)、建设部发布的《城市出租汽车管理办法》(该规章第

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