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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
地方自治与国家统一
【副标题】 中国能否实行地方自治制度【作者】 毕雁英
【分类】 地方自治法【期刊年份】 2006年
【期号】 26(秋季卷)【总期号】 总第26卷
【页码】 33
【摘要】

[内容提要]地方自治制度与中央集权制度各有其优势与适用的条件,发展地方自治与国家统一并不矛盾。中国事实上既不再是一个中央集权国家,也尚未建立普遍施行的地方自治制度。国家结构形式应能够容纳多样性与统一性共存和发展。中国作为统一国家,建立稳定、规范的地方自治制度是必要的,也是可行的。这可以通过立法的一致性、执法的分权化和司法的统一性来实现。

【全文】法宝引证码CLI.A.1170447    
  制度改革或重构的运动永远都不会停止。尤其对处于改革潮头的中国来说,制度变革不可能再局限于经济领域之中,它已成为国家政治体制发展的重要课题。国家政治制度的设计,构筑了人民的重要的生存环境。国家政治制度设计的合理与否,关乎社会的安定、经济的发展、生活的改善以及人的价值的实现。
  无论何种性质和规模的国家,都负有地方治理的责任。因此,每个国家都需要解决这样的现实问题:何种功能应委托给何种层次的政府来完成?哪级权力更具优势,中央还是地方?从宪法学角度说就是,采取什么样的国家结构形式更好?地方能够拥有多大的自由裁量权或自治权?怎样将地域和职能相联结?
  对上述问题的回答,大致可以从权力配置的角度分为两类:中央集权体制与地方分权体制。在中央集权(centralization)体制中,政治权力或政府权威集中于国家层面,{1}而在地方分权(decentralization)体制下,国家级机构的一部分权力和责任转移到了地方,地方的自主性相应扩大,其主要的实现形式是地方自治制度。
  一、国家与自治
  (一)自治的概念界定
  自治一词,意义甚多,可以从多个角度进行解释。{2}法律中,对自治权的保障,除了地方自治制度之外,还有大学自治、私法自治等制度。一般而言,自治(self-government)包含两种意义。其一为自主(independence),意谓自治权的权利主体,就其自治范围内的事项,拥有最终的自主决定权,可以排除来自外部的干涉和侵害。其二为自律(autonomy, self—control),意谓该权利主体必须具有自我管理、自我克制的意愿与能力:若其为团体,则须以民主、合理的方式,形成该团体的共同意思。因为自治是增进团体内部成员福祉的手段,而不意味自由放任,不加闻问,乃至任其堕坏。所以,一方面,自治需要排除外部的干涉和侵害;另一方面,内部决定的形成、管理和运转的民主化,也是不可或缺的要素。自治概念的这两重属性,使自治在学理上被区分为“团体自治”与“住民自治”。团体自治,意谓团体的对外自主性应受保障,国家或其他权力均不得任意加以侵害和干涉,在性质上属于“法律意义的自治”,如,自治团体可就其组织、人事、立法、行政、财政等事项享有最终的自主决定权,虽然在不同国家这种自主权的范围、程度、大小等会有差异,在有些国家自治团体也必须服从上级政府的自治监督,但是,自治团体仍保留一定的自主性,而不必事事秉持中央政府的意思办理。这是自治的必备条件,而非充分条件,除此之外,自治还必须满足人民自治的要求,才是完整的。人民自治,也被称为住民自治,指自治团体的决定应基于团体成员的合意做出,以使团体成员的权益获得周全的保障,团体必须以民主的方式组织、运营和管理,以免团体自治失去其本意,住民自治是相对于“法律意义的自治”的“政治意义的自治”。如果仅有法律上的对外自治,而对内无住民自治,则外部压迫固然可以避免,但内部压迫所造成的痛苦可能尤有过之,在结果上这种自治仍不具有实质意义。{3}所以,对于自治来说,对外的法律自治与对内的政治自治,缺一不可。对人民来说,最重要的自治形式是地方自治。
  (二)地方自治的发展
  地方乃国家的一部分,国家是地方的聚合体。在国家诞生前,不存在所谓的政权,也就没有今天国家统治意义上的地方自治,但也同样可以说,那时每个人,每个家族、部落都是自治的。据学者考察,地方具有自治地位与权限始于中古世纪末期及至近代。{4}在多次十字军东征与回教徒西征,东西方商业文化交流下,在东西要道上所形成的自由市,与相对于广大仍处于封建领主统辖之下的产大乡村相比,自由市实际上具有独立自主的地位。此后以自治市为代表的地方自治制度经历了大起大落的发展。在13世纪,这些自由市的地位获得突破性的发展,开始行使具有自系规范意义的立法权,但进入进绝对专制君主时代后,其自治性受到压缩,转而几乎成为国家高权下的行政区。
  近代国家成立以来,为了防止专制独裁政体的再次复活,在国家政体的层次,依权力分立理论,把原本集中于专制君主手中的国家权力逐步分离,并通过相互制约的手段以达到均衡的效果,但只有“水平”的权力分立制度,虽然有助于防止权力集中于某一国家机关或个人手中,造成独裁政治,但却无法阻止中央集权,地方受到压抑的结果,相应就可能漠视地方特色及居民需要,专以国家中央政府的意志为依归,产生另一种“全体主义”。有鉴于此,“垂直的权力分立”机制就显示出设置的必要性。{5}在十九世纪,自由市渐渐恢复其自治权,获得在国家法律规范内,自主制定规章的权力。这些作为国家组成部分的自治市的自治权持续至今,成为今天传统地方自治制度的源头。
  二、对地方自治的客观认识:分权与集权的比较
  (一)地方自治的概念
  地方自治的历史源远流长,其定义所强调的内容与其久远的历史相伴随,也始终处于争论和发展变化之中。这些争论包括地方自治是行政权的自治,{6}还是也包括立法权与司法权的自治;地方自治存在于所有结构类型的国家中,还是仅存于联邦制国家中,或者仅指单一制的国家下的地方制度。
  从实践看,在不同国家,以及同一国家的不同发展阶段,地方自治涵盖的范围有很大的不同。在联邦制下,地方政府享有宽广的自治权,可以体现于立法权、行政权和司法权多个领域。在今天的单一制国家中,也越来越多地推行了地方自治制度。{7}地域性、自治性和民主性构成了地方自治制度的基本因素。概括地说,地方自治是一种由民主选出的公共机关作为自治机关,在国家的法律框架内,履行其权责,代表本地居民处理地方公共事务的政治制度。
  (二)地方自治的优势
  在过去20多年的各国政府改革中,几乎所有的发达国家都把加强地方民主作为一项重要目标,其背后深刻的原因在于地方自治制度有其不可替代的合理性。
  地方自治制度的一项基本要求在于自治机关的主要职位和权力行使者依选举方式由地方居民决定。将权力与责任转移至地方的优势在于:在地方层面,实行直接选举的可行性大大提高,可以保证公民的参与,提高公民的政治判断力,促进民主政治的发展。“因为全国的政治形势比较复杂,不易为一般人民所理解。而地方事务通常能为当地人民所理解,公民在参加地方事务的决策过程中,可以培养民主素养和政治能力,增强参加政治活动的兴趣,从而促进民主政治的发展。”{8}
  在一国之下,地方自治可以保证在单一管辖权向更广阔地区和更多人口延伸的同时,又允许发展的多样性和分权的灵活性。从政府角度看,地方政府一般更贴近民众,对地方民众的要求更为敏感,能够强化政府的民主责任,确保政府不仅考虑社会整体利益,而且对某些社会群体的特殊利益也能够做出反应。{9}政府本应为人民谋利益,但利益有通于全国的,有囿于一方的,如果都由中央政府进行全国划一的处理,未必都符合各方利益。只有一方人民最知地方的利害关系,由其自行处理地方事务可以更好地保证政府行为的正当性。
  此外,地方自治制度能够发挥权力监督的作用。权力易于腐败,集权容易使政府转向暴虐而轻视或损害公民权利。地方自治则通过分权使政府权力分散而形成制衡的网络,能够对中央政策发挥纠偏和监督的作用,以更接近直接民主的形式保障公民个人的权利与自由。地方政府在彼此制约的同时,也会约束中央政府,防止因为权力过分集中而导致的权力恣意和腐败。
  (三)地方自治的难题
  相对于中央集权,地方自治虽具有上述诸多优势,但现实中的地方自治也有其难解的问题。纯粹的地方自治制度{10}在现实运作中,往往过度强调居民意向,偏重狭隘的地方利益,不会顾及国家层面的制度安排。而且,现代社会日益复杂多样,行政行为中的专业性和技术性因素日益重要,一些地方政府因其规模和财力所限,只靠其自身无力承担所辖范围的公共服务职能。近代国家建立以来,国家职能已经由夜警国家、自由国家逐渐演进为福利国家、社会国家。因应于这种变化,地方自治所要求的“独立性”和“特殊性”受到质疑。要求福利水平的全国“均等”,转而成为政府的责任。尽管可以考虑通过规定全国统一的最低限度标准解决,但这证明,地方自治必须有中央政府的补充和支持才能满足人民需求。{11}这说明地方自治在某些领域中不得不让位于中央集权。地方自洽在制约中央权力的同时,也使大量的经济或社会方案更难推行。地方自治最值得关切的一个隐忧是法制的不统一,无论是立法、执法还是司法的不统一都将会限制地方流动,最终受损的既包括地方的利益,也可能是国家整体的发展。地方自治在很多方面需要中央政府的监督,尤其当自治地方政治道德环境恶化,黑恶势力或金权势力侵入政府体制,使地方自治主体失去公益代表性时,来自中央的监督和制约就显得更为重要。
  (四)集权与分权的比较
  因此,集权有集权的功用。“中央集权”一词本身并无褒贬之意,是一个中性的专业词汇。就学术理论讲,中央集权制仅是相对于地方分权的对称。
  虽然现代独裁偏爱中央集权结构,但这并不意味着当代民主国家都采取了地方分权体制,也不等于说中央集权制度一定是不民主的,或者低效率的。对民主理论做出突破性贡献的美国学者阿伦·利普哈特(Arend Lijphart),对世界21个民主国家的相关资料进行了分析,通过一些定量性数据分析,他将21个民主国家按地方分权的程度进行了排序,其分析结果显示,大多数联邦制国家采用了地方分权制,单一制国家多采取中央集权制。从量化表中可以看到,21个民主国家中有半数介于中央集权制度与地方分权制度之间。{12}利普哈特教授的结论未必准确无误,但至少可以说明民主国家也可以采用中央集权制度,现代中央集权制度不应与不民主,或者低效率相提并论,尤其对那些实行全国范围内直接选举制度的国家来说,中央集权与地方自治的民主正当性没有根本的差别,现代技术也在一定程度上弥补了民主规模扩大所带来的低效。
  同样,也有地方独裁的例子可与中央独裁相媲美。人们有时要寻求远方的保护来防御身边的压迫者。“总而言之,独裁和自由都可能统治中央;地方可能有专制,也可能有自由。地方独立可能会藐视中央独裁;而中央建立的自由也可能击败地方独裁。政治的化学由化合物的一些基本元素,按多种配方可以生成丰富的混合物。”{13}
  未来,地方分权与中央集权的关系将如何发展?学者们观点迥异。有学者断言,国家权力分解的历史趋势表明:从国家结构形式的角度看,国家权力配置状态变化的历史总趋势是,重心从全国性政府到区域性政府,再到自治组织和社会成员,逐步下移。因此高度的中央集权体制只是国家结构形式处级的、原始的形式,相对来说,地方分权的体制、地方自治的体制,是较成熟的、较先进的体制,不论它们形式上被称为什么,关键在于地方分权或地方自治的实际(实施)程度。{14}
  相反的意见也在不断扩大自己的阵营。他们认为,分权并未阻碍20世纪的普遍集权的趋势。美国就是例证,尽管这是一个联邦制国家,但由于对经济和社会干预的增加,中央政府的权力已经大幅扩张,中央政府自身的征税能力更强了。{15}德国的也有学者认为,若干年以来,尽管立法与政策设计的初衷是“纵向分权”,但在制度中衍生出来的事实是,在德国联邦与州之间出现了一种“悄然再度中央集权化”{16}的趋势。
  学者们的结论似乎有大相径庭。这原因根源于分权制度与集权制度各自的优势和功能。集权的优点在于,它使国家成为国际行动者,能更有效地组织经济生活,有助于促进国家统一,克服地区不平等。分权的吸引力在于,它能够拓展政治参与的范围,使政府更贴近人民,政治决定更为清晰明了,能够促进政府内部的制约平衡。从现代国家数百年发展的历程中,可以看到,分权与集权始终紧紧缠绕在一起,今后它们也不可能完全分离。伴随着各自的弊端和优势,它们也相应地各有其适用的条件,本质上难分优劣,关键在于,能否对其适用条件和运用程度的进行合理的判断。
  学者们对立观点中的分歧也来源于其不同的描述对象。因为就某一种职能而言最适合的疆界,却很少适合另一种职能。连接城市的交通系统采取一种形式,而防止空气污染则往往需要其他的形式。{17}自从政府依地域组织以来,其结构就必然受到地域的影响。管理不仅在时间上,而且在空间上延伸,因此会重复出现将政府的功能、机制、管辖权与它占有的地域相联系的问题。这并不是容易解决的问题,如何才能对国家结构与不同模式所展开的利益进行最佳的匹配?答案是一种常识性的解决办法。由于为各地区建立执行每一种职能的单独的政府系统是不可能的,将地方整齐划一又不可行,所以必须进行协调。这就要区分出那些根本上受到限制的地区所普遍关注的需要和问题。{18}根据不同区域所需解决的问题的重要程度来设置政府职能和运作规则。提高权力配置合理性的关键在于,依管理对象和事项的不同来确定各层级权力的边界。从这个角度看,集权制度与分权制度都有其适合的管理对象。
  三、中国与地方自治
  古代中国的管理水平和治理结构曾经领先于世,但中国并未合乎逻辑地发展起现代先进的治理结构。地方自治制度在中国始终没有找到恰当的位置和机遇。近代中国地方自治的实践始于清末立宪改革,至新中国建立前,经历了南京临时政府、北洋政府和国民政府。自治史上的“联省自治”和孙中山均权主义的自治模式尤其引人瞩目。然而,真正的地方自治制度并未来得及建成。{19}
  新中国建立后,曾有过几次关于地方自治的郑重讨论,但最终被高层坚决否定,{20}在很长一段时间里,地方自治的问题成为与社会主义中国不相匹配的制度,被一些学者划入资本主义的制度文化范畴,{21}遁出理论研究与实践改革的视野。
  目前,中国既没有建立普遍施行的地方自治制度,但中国也不复是一个典型的中央集权型国家。虽然从宪法文本的规定看,中国很像是一个中央集权性质较强的国家。{22}对中央与地方关系问题,宪法只规定了很笼统的原则:“中央与地方的国家机构职权的划分,遵循在中央统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”而没有明确说明如何界分中央与地方各自行使的职权。
  中国宪法中并没有规定地方自治权,也没有用于普遍实施的地方自治制度。纵观宪法规定,可以找到的与自治有关的内容包括两项制度:“民族区域自治”制度和“基层群众性自治组织”。基层社会自治是一种群众性自治组织的自治,具体指在农村以村委会,在城市以居委会为载体的基层民主自治。正如宪法指出的,它们是一种“群众性”自治组织,并不享有国家立法权、行政权与司法权,它们仅在有限的领域接受国家机关的委托,承担少量的行政管理事务。因此,它们并不具有分权意义上的地方自治性质,还算不上地方自治制度。
  民族区域自治制度是具有中国特色的政治制度形式。自1949年《中国人民政治协商会议共同

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