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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
法制统一的反思:中央与地方立法权限的界分及冲突解决
【副标题】 以“洛阳种子案”为例【作者】 杨世建
【分类】 立法学【期刊年份】 2006年
【期号】 26(秋季卷)【总期号】 总第26卷
【页码】 46
【摘要】

[内容提要]中央与地方立法权限的合理界分以及如何解决二者之间的冲突是任何一个法治国家都必须面对的重大问题。本文以“洛阳种子案”为例,反思我国“法制统一”这一现行中央与地方立法权限界分及冲突处理原则,在系统评析我国一元两级多层次法制体系的基础上提出“内部民主政治制衡”可作为中央与地方立法权限界分及冲突解决的新思路。

【全文】法宝引证码CLI.A.1170452    
  一、案件回放
  原告汝阳种子公司与被告伊川种子公司约定为原告繁殖玉米种子。后原告汝阳公司以被告伊川公司没有履约为由向河南省洛阳市中级人民法院提起民事诉讼,请求法院适用《中华人民共和国种子法》(下简称《种子法》)关于种子经营价格应按照市场定价的规定,赔偿其可得利益70余万元。被告伊川公司则请求法院适用《河南省农作物种子管理条例》(下简称《种子条例》)中关于种子经营价格应执执行政府定价之规定,{1}向原告支付赔偿款2万余元。河南省洛阳市中级人民法院经审理认为:……“《种子条例》作为法律位阶较低的地方性法规,其与《种子法》相冲突的条款自然无效。”{2}随后,河南省人大常委会认为:《种子条例》第36条关于种子经营价格的规定,与《种子法》没有抵触,应继续适用。……该判决“其实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查,违背了我国人民代表大会制度,侵犯了权力机关的职权,是严重违法行为”,{3}并要求“省高院对洛阳中院的严重违法行为做出认真、严肃处理并将处理结果报告省人大常委会”,“要求洛阳市人大常委会依法行使监督权,纠正洛阳市中级人民法院的违法行为,对直接责任人员和主管领导依法做出处理,通报洛阳市有关单位,并将处理结果报告省人大常委会”。随后,洛阳中院做出严肃处理:撤销主审法官李慧娟审判长职务并免去助审员资格,对赵广云法官撤销副庭长一职。{4}这就是当年在全国掀起轩然大波的“洛阳种子案”。
  二、梳理和追问
  “洛阳种子案”可谓“一石激起千层浪”。围绕该案,学者从不同的方面就不同的问题展开热烈的讨论。有学者谈到法律冲突以及法律的适用、人大与法院以及不同级别的人大之间关系以及法官在司法过程中的独立性如何保障等问题;{5}也有学者从抽象行政行为的司法审查和违宪审查之间的界分谈到以普通法院来承担违宪审查实际上并不太符合中国国情;{6}另有学者认为,普通法院应该具有有限的司法审查权;{7}还有学者从司法独立与法院独立、法官独立以及法官实际处理法律冲突的适用技术上探讨法律适用中的冲突处理;{8}更有学者从此案谈到法律法规备案审查室、{9}宪法的司法化等问题。{10}
  从现有研究成果来看,尽管学者们就本案所涉及的问题进行了挖掘和研究,但是,还是有意或无意地忽略了一个问题:《种子法》是否具有天然的正当性而不能被《种子条例》抵触?或者换一句话来说,《种子条例》与《种子法》相抵触就必然要认定《种子条例》无效?现在我们沿着这个思路追问:如果我们认为《种子条例》是下位法,抵触了上位法《种子法》是必然(也就是李慧娟法官认定的“自然”)无效,那么我们就要问为什么下位法抵触了上位法是下位法而非上位法必然无效?答曰:“下位法抵触上位法不仅是我国法制统一的要求,而且还是建立统一的市场经济的客观要求,同时也是我国是单一制国家,中央与地方的关系的必然要求。”{11}但是,如果我们继续追问·.为什么法制统一必然无效的是《种子条例》而非《种子法》?答案必然在于《种子法》反映的是全国人民的意志,保护的是全国人民的利益;而《种子条例》是由河南省人大常委会制定的,反映的仅仅是河南人民的意志,保护的也仅仅是河南人民的利益,否定《种子条例》的效力实际上是部分利益服从全局利益,地方利益服从全国利益的具体体现。既然如此,我们沿此思路继续追问下去:《种子法》必然反映全国人民的意志吗?毕竟制定《种子法》的是人民的代表而非人民自己,况且如果我们认为《种子条例》是河南省人大常委会制定的,而河南省人大常委会又是经过河南人民选举而产生的,那么与《种子条例》相抵触的《种子法》就不能代表河南人民的利益,因为在两个相互抵触的规则中不可能同时都代表河南人民的利益。河南人民为什么要放弃维护自己利益的《种子条例》而要承认并不代表自己利益的《种子法》?也可能有人会这样认为:《种子法》代表的是包括河南人民在内的“根本利益”,而《种子条例》代表的则是“眼前利益”,否认《种子条例》是为了维护包括河南人民在内的“根本利益”。但是,这样的解说仍然缺乏说服力:河南人民自己并不能认识到什么是自己的“根本利益”,需要让别人来替代河南人民决定什么才是他们的“根本利益”,这等于说在何谓“根本利益”的问题上,河南人民是愚昧的,需要其他“人民”代替河南人民来认识和决定何谓河南人民的“根本利益”,这岂不是荒谬?看来,本案给人们带来的疑问远非这么简单。因为我们的惯性思维首先预设了全国人大甚至其常委会的立法具有天然的正当性,由此导出“法制统一”不容质疑,所以我们才对“下位法与上位法相抵触,下位法自然无效”这样的结论视为天经地义、理所当然。然而,历史证明:“人认识真理的愿望和能力都是有限的,任何人都可能会犯错误,由人组成的任何集团,也可能会犯错误,只是出错的概率可能小得多。法治的理想社会是靠法律而不单纯是靠个人的意志或权力来统治,并以此来避免人类因为容易犯错的天性而给自己带来太大的伤害。法毕竟是由人制定、实施并解释的,人在立法、执法和司法过程中都可能会犯错误,人类只能接受必然会出差错的统治,同时在统治自己的过程中不断纠正错误并尽量减少犯错误的可能性。“正是因为人们不是神,他们才需要政府的统治;也正是因为人们不能以神来统治人,政府才需要权力制约。”{12}在法治国家的治理模式上,首先是立法者自己也必须接受权力的制约。”{13}那种认为立法机关的行为具有天然的正当性,可以不受限制、无所不为、无所不能又绝对不会出错误的思维是建立在一个过分乐观的人性假定之上,但人类历史的教训已经充分否定了这种假定。{14}新中国的法治实践不仅证明了地方立法机关可能出于保护主义等考虑制定出抵触宪法和法律的地方性法律,而且更证明了中央立法甚至宪法也可能“犯错误”,否则我们就不会如此频繁的“修宪”或废止某些法律。由此,只要我们承认人人都会犯错误,那么我们就必须承认中央立法也有出错的可能;只要我们承认错误的法律会导致错误的结果,我们就不能认可中央立法在任何情况下都是至高无上、不能被抵触的;只要我们不再坚信“错误的中央立法的效力也比正确的地方立法的效力髙,”那么我们就会认识到抵触中央立法的地方立法“自然无效”之判断无疑是荒谬的。
  三、“法制统一”与《种子条例》的“囚徒困境”
  以上分析表明:我们不应该把法制统一原则简单地理解为地方立法必须无条件、绝对地服从中央立法——那将会导致中央专断而窒息地方的“活力”;也不应该是地方立法可以无限度地独立于中央立法——那将会导致“地方诸侯割据”而“架空中央”。实际上,这是任何一个在政治上统一的大国实行“法制统一”都要认真思考的问题。“由于行政部门本位主义和地方保护主义的盛行,我们不能允许立法权过度分化;但在中国这样的大国里,完全依靠中央立法来提供规则显然应付不了各地迥异的情况。‘一放就乱、一统就死’是考虑如何分配立法权时面临的一个双重问题。”{15}立法权的界分实际上反映了国家治理模式问题。中央立法权力不够,地方立法权力过大,会造成地方“诸侯割据”——强地方弱中央的态势,其结果将最终导致国家四分五裂;中央立法权过于强大而地方立法权过于弱小,则会出现强大的中央集权从而遏制地方立法的积极性和主动性,其结果不是导致中央立法“一刀切”式的“中央专横”就是导致地方政府的“上有政策、下有对策”式的“中央无能”。{16}因此,地方与中央立法权的界分显系国运之命脉的重大问题,然而,无论是立法界还是学界对这个问题的重视程度都显然不够:宪法上只规定一个“中央统一领导下,充分发挥地方的积极性、主动性”的界分原则。{17}《立法法》规定的专属中央立法权限的有:1.国家主权的事项;2.各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;3.民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;4.犯罪和刑罚;5.对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;6.对非国有财产的征收;7.民事基本制度;8.基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;9.诉讼和仲裁制度;10.必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。{18}地方性法规可以就下列事项作出规定:1.为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;2.属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第8条规定的事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止。{19}除此之外,某些地方还有制定对法律或行政法规予以变通的自治条例、单行条例权、{20}以及特区法规权等。{21}但是,由于我国有权立法的主体较多,而这些主体的立法权限、内容、范围等虽作明确的界定,但是由于中央与地方的利益冲突以及备案、审查、修改、废止不及时等原因,致使在法律规范体系中,必然出现了中央与地方法律规范相抵触的现象。为解决法律规范抵触现象,立法法规定了维护法制统一的原则,{22}同时规定了认定建立法律抵触的认定标准和处理原则是:法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的,由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销:(一)超越权限的;(二)下位法违反上位法规定的;……;(五)违背法定程序的。{23}根据上述法条的语义:只要是中央立法机关认为是“必要”的,就可以进行中央立.法,而一旦中央进行立法,与之相抵触的地方立法就应当“自然无效”。但是,问题在于:“必要”指的是什么?是重要性还是影响范围?谁来判断、以什么标准来判断“必要”的?如果中央立法机关认为是“必要”的而地方立法机关则认为是不“必要”的,又该如何解决?只要我们不再坚持中央立法“一贯正确”,我们就必须承认上述中央与地方立法权限的界分必然在实践上导致“立法打架”。正如本案显示,对种子的价格进行规制,究竟是“必要”还是“不必要”?如果认为“不必要”,那么河南省人大常委会就有权制定《种子条例》,如果认为“必要”那么《

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