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【期刊名称】 《山东警察学院学报》
问题与出路:公安信息化将走向何方
【英文标题】 Problem and Way out: Where Should Public Security IT Application Go
【作者】 吕雪梅【作者单位】 山东警察学院
【分类】 公安管理法【中文关键词】 公安信息化;情报主导警务;情报分析
【文章编码】 1673-1565(2013)06-0147-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 6
【页码】 147
【摘要】

公安信息化本质上就是公安机关采集、管理和使用警务信息的过程。当我们把公安信息化的兴趣放在“技术设备”上时,我们取得的大多是信息技术方面的进步;当我们把公安信息化的兴趣放在“信息”上时,我们就能够取得海量信息的与日俱增。但是随着信息量的突增,分析能力跟不上,“信息爆炸”带来的“信息恐慌”便随之而来。我们必须把公安信息化提升到“情报”层面,通过推进情报主导警务模式改革,推行情报主导警务机制,建设情报分析系统,提升情报产品的产出率和效能,一点点把警察组织的分析能力提升至能够有效处理“信息”之上,我国公安信息化才能步入新的发展空间。

【全文】法宝引证码CLI.A.1188922    
  
  古希腊哲学家赫拉克利特曾经说过:除了变化之外,不存在恒久不变的东西。迅猛的变化更是信息时代的主旋律,信息技术的应用从根本上改变了组织的目标、形态和习惯。当信息技术取代了人的工作时,它使任务或流程自动化;当信息技术扩展了人的工作时,它使任务或流程信息化;当利用信息技术进行重组时,它使任务或流程发生了根本的转变。{1}20世纪80年代起步的公安信息化建设发展到今天,我们遇到了一个发展的瓶颈:伴随信息技术装备投入的快速增加,信息数量的激增,并没有带来我们所期望的公安工作整体效能的明显提升,反而在“信息爆炸”面前陷入前所未有的“信息恐慌”。信息过剩,但知识贫乏,我国的公安信息化似乎走到了一个十字路口。我们不仅要追问:公安信息化的目标到底是什么?中国公安信息化将走向何方?我们需要冷静地分析我国公安信息化所处的背景、世界警务发展的潮流以及我国公安信息化发展的阶段,明确现阶段公安信息化的差距,才能理清我国公安信息化未来的发展方向。
  一、公安信息化的理论解读
  “信息化”一词的英文是Informatization, 信息化的思想是1963年1月由日本社会学家梅倬忠夫发表的《信息产业论》中首次提出的,而后被译成英文传播到西方。西方社会普遍使用“信息社会”和“信息化”的概念在20世纪70年代后期才开始。信息化并不是国际上普遍接受的概念,仅仅是在日本、中国和俄罗斯有所使用,其中在中国使用最普遍。{2}通常认为,信息化就是从物质生产占主导地位的社会向信息产业占主导地位的社会转变的发展过程。实践中对公安信息化的理解众说不一。根据我们对部分基层公安机关的调查,无论是公安机关的领导层,还是普通民警,对公安信息化的理解都或多或少地存在一些误区。
  公安机关领导层对信息化的认识误区主要有:其一,部分领导认为信息化是一场技术革命,因此要用信息技术牵引公安信息化建设。基于这种认识,主导公安信息化建设的“信息办”或者“金盾工程办公室”被设在了信通等技术部门,技术部门和计算 机公司主导了公安信息化建设的方向,甚至是计算机公司的利益“绑架”了公安信息系统建设的走向,往往是花了巨额投资建设的信息系统经过三至五年应用,还没来得及全面完善,就被新的平台替代,浪费了巨大的人力物力。其二,部分领导认为信息化就是把纸质档案变成电子档案,因此,实现了网上办案、网上审批、网上查询等就是实现了信息化。基于这种认识,信息平台的设计以管理流程为主,积累的是大量的管理类信息,这些信息只是有助于分析业务流程的过程和质量,而对打击、预防和控制犯罪的价值微乎其微。其三,信息化的核心是“信息”——因此主要抓好信息采集、信息平台、信息整合、信息研判、信息应用。
  相当一部分基层民警对公安信息化也存在认识误区。比较典型的错误认识包括:一是认为情报信息不是什么新事物,解放初期就有“警务跟着警情走”的说法,因此认为公安信息化建设只不过是“新瓶装旧水”。二是认为信息化只是一场技术革新,公安信息化建设就是装监控、建平台,因此认为它是信通等技术部门的事,与我无关。三是认为信息化是形象工程,花那么多钱建平台是摆那儿给各级领导参观的,因此认为公安信息化建设中看不中用。这些认识误区是基层民警对公安信息化建设提不起兴致,消极被动应付的根本原因之一。
  上述认识误区都源于我们对公安信息化的本质没有弄清楚。公安信息化本质上就是公安机关采集、管理和使用警务信息的过程。从这个意义上说,警务从诞生那一刻起就从来没有离开过公安信息化,变化的只不过是采集、管理和使用警务信息的工具,该工具由最初的手工管理的体力劳动,逐渐被通信手段、计算机及其网络所代替。因此,公安信息化的核心不是计算机及其网络等现代信息技术的推广应用,而是利用这些技术提升公安机关采集、管理和使用警务信息的工作效能,进而提升公安工作的整体效能。
  信息化的“化”字是指一个过程。所谓公安信息化是指运用信息技术,提升警务信息采集、管理和使用的整体效能,从而使得警察个人潜力以及警务资源潜力被充分发挥,警察行为、警察组织决策和警务运行日趋朝着合理化的理想状态发展的过程。在这一过程中,信息技术只是一种工具,有效的警务信息采集、管理和使用才是公安信息化的实质内容,提升警务效能是公安信息化追求的核心目标。只有在这一理论视角下解读公安信息化,我们才能始终准确地把握公安信息化正确的前进方向。
  二、公安信息化的背景解读
  随着我国全社会经济和信息化进程的不断发展,各类刑事犯罪高发,社会矛盾日趋激化,影响社会稳定的不确定因素增多,难以预料的挑战和风险明显加大,在这些维护社会和谐稳定的巨大挑战面前,传统的被动反应型警务模式已经无法适应社会发展的需要,公安信息化被赋予了重大的时代意义。
  从内因来看,依靠传统的被动反应型警务模式不可能带来犯罪率的下降。我们可以从美国天普大学杰瑞?莱特克里菲教授在其专著《情报主导警务》中所阐述的发案漏斗现象,管窥其中的根源。发案漏斗现象如下图所示:
  (图略)
  英国的统计数据表明:以实际发生的1000起案件为起点,410起报告给警方,警方做了记录的只有287起,破案的75起,移送起诉的37起,21起进入庭审,15起被定罪,只有4案件的犯罪分子被判徒刑。{3}可见,由于传统的警务模式并没有着眼于犯罪预防,而是立足于按照法律程序进行案(事)件的处置,把警力资源主要作用于发案漏斗的下半段,所起的破案收益仅在0.4%至1.5%之间,对犯罪预防所起作用更是微乎其微。回顾我国的公安信息化建设的发展历程,我们花费巨额投资的信息技术装备,付出巨大劳动积累的公安信息资源,在传统警务模式下仅仅用于破案,所获得效益也就局限在7.5%以内。如果我们调整战略部署,以公安信息化为基础,积极推动情报主导警务模式改革,把警力资源调配由发案漏斗的下半部,调整到发案漏斗的上半部,以有效预防犯罪和解决犯罪问题作为警察组织的战略目标,以数据分析和犯罪情报影响警务决策,实现发案和犯罪问题的减少、遏制和预防。到那时,公安信息化建设的效益才会达到理想状态。
  从外因来看,当前的中国社会正处于社会转型期,最突出的表现就是人、财、物的流量和流速逐渐 加大加快,传统的破案手段和管理手段已经不能满足打击和控制违法犯罪的需要。许多国家的犯罪生涯研究的结论为:6%的犯罪分子实施了约60%的犯罪。{4}在中国,裹挟在数以亿计的流动大军之中的少数违法犯罪人员四处流窜作案,成为各地特别是大中型城市犯罪率居高不下的主要因素之一。在这样的社会背景下,依靠办证、年审、突击检查等传统的公安行政管理手段,以及摸底排队等传统的破案手段,显然不能有效识别和控制住这6%的违法犯罪高风险人员。回顾我国公安信息化建设的发展历程,我们一直把信息化工作的重心放在“信息技术的推广”和“信息资源的积累”等“信息”层面上,而没有提升至“如何产生情报”和“如何用情报影响决策”等“情报”层面上,要想变被动反应为主动进攻,就要变着眼于“犯罪”调整为着眼于“罪犯”,通过情报分析识别出犯罪高风险人员,针对惯犯和犯罪高风险人员开展战略管理和有效的打击和管控。
  三、我国公安信息化的现状分析

爬数据可耻


  不可否认,信息技术影响着人们的工作方式、组织的构造和管理以及组织之间联系的建立和管理方式。{5}但是,信息技术应适应人们的需要,而不是相反。我国公安信息化建设在20世纪80年代末期到90年代中期,通过业务系统实现了自动化效应;然后于20世纪90年代末期到本世纪中期,通过全国使用统一的业务管理系统实现规范化效应;2009年以来开展的大情报系统建设,试图通过加强情报分析功能实现信息化的分析效应。20多年来,我们取得的进步是什么?网络越来越宽、信息系统越来越多、视频监控网络越织越密、信息传输速度越来越快、信息储存能力越来越强、信息数据量越来越多……归根到底,都属于信息技术的进步和信息数据的积累。问题就来了,为什么我们的信息技术取得了这么大的进步,信息数据总量日益突增,我们还是很难从海量的数据中找到警务工作真正需要的情报?信息技术并没有帮助我们事半功倍,警务工作效能从整体上没有得到显著的提升?
  问题究竟出在哪里?首先是思想定位问题。我们把公安信息化简单理解成信息技术在公安工作中的应用,把公安信息化搞成了建设工程,以信息技术引领公安信息化建设,让警务跟着技术走,这种思想主导下公安信息化当然取得的只是技术进步。
  其次是系统建设问题。从20世纪80年代末期开始建设的业务系统,到CCIC综合查询系统,到金盾一期全国主要的业务系统实现了统一,到综合查询系统,到警务综合平台,再到大情报系统……我们花费巨资建设的信息系统种类繁多,层出不穷,20多年的系统建设,我们就像“狗熊掰棒子”一样,不断地建设、废弃、再建设、再废弃……而这些信息系统的功能都是增、删、改、查,只是起到档案数据库的作用,只能用于核查某类信息,各地“发明”的技战法只是各类信息的查询,根本谈不上分析功能。各类技战法的活跃,残酷而真实地揭示出现有系统建设的“弱智”。
  再次是机制建设问题。机制是一种制度化的可操作的有效方法。也就是说机制遵循事物运作的内在机理而形成的一套有机的操作流程与方法。各地创制了许多类似情报会商、线索采集、破案协作、追逃等等名目繁多的机制,但这些机制大都是红头文件发下去,民警该怎么干还是怎么干,新机制流于形式根本不起作用。可见,机制并不是用红头文件发布下去就可以产生效用的,而是要在组织体制的科学分工与准确定位的基础上,科学制定业务流程,理清各部门的相互关系,并且要切入业务和信息系统之中,能够真正优化警务工作流程,增强信息和知识共享,提升基层民警工作效能。我们需要的是一整套有机的情报主导警务的运行机制,它应该涵盖信息采集、评估、储存、共享、复查、清理、保留等各个情报运行环节,能够支撑业务系统和情报主导警务模式良性运行的一套制度化的方法。
  最后是公安信息化的效用问题。公安信息化并没有减轻基层民警的负担,提高基层警务的效能,反而,层出不穷的信息系统和信息采集大会战,逼迫基层民警重复采集、重复录入,与此形成鲜明对比的是:在我们建起的貌似浩如烟海的海量数据库面前,民警却找不到有用的数据,增加的只是负担,而没有品尝到信息化的“甜头”,于是乎应付和造假不可避免,你搞你的采集大会战,我玩我的倒库游戏,在这种现象面前,我们先不要责怪民警的素质低,而要深刻反思为什么公安信息化没有发挥出应有的效能?是不是我们的组织和建设出现了问题?
  我们需要一个彻底的转变!我们呼唤以警察为本的公安信息化!我们要技术服务于警务而不是相反!我们需要能与我们交流、为我们做事、获得我们想要的信息、帮助我们与他人协作并适应我们个人需要的信息系统!{6}我们需要能够合理分工、互相 协作、共享知识、科学精准地体现警察劳动并且真正能够提升警务工作效能的一整套科学的组织体制和情报主导警务机制。
  公安信息化到了必须要转变的时刻,那么该如何转?转向何方?公安信息化的拐点将出现在人们对技术设备的兴趣转移至信息和情报时。当我们把公安信息化的兴趣放在“技术设备”上时,我们取得的大多是技术装备上的进步,当我们把公安信息化的兴趣放在“信息”上时,我们就能够获得海量信息的与日倶增,但是随着信息量的突增,分析能力跟不上,就像吃的东西太多消化能力跟不上一样,“信息爆炸”带来的“信息恐慌”,甚至是“信息厌恶”随之而来。我们必须把公安信息化提升到“情报”层面,通过推进情报主导警务模式改革,推行情报主导警务机制,建设情报分析系统,提升情报产品的产出率和效能,一点一点把警察组织的分析能力,提升至能够有效处理“信息”之上时,才能把公安信息化逐渐导入到正确轨道,基层民警才能尝到信息化的甜头,警务才能事半功倍,公安信息化才能实现提升公安工作整体效能的目标。一句话,情报主导警务模式改革是推进我国公安信息化步入新的发展空间,实现公安信息化发展目标的一条切实可行的康庄大道。
  四、公安信息化的战略发展方向——情报主导警务模式改革
  放眼国际,社会治安形势的恶化并不只是中国警方独自面临的突出问题。从1979年到1992年,英国记录在案、登记在册的犯罪翻了一番多,大概从240万增加到540多万的样子。2003-2004年度,英伦四岛仅仅英格兰和威尔士两地的犯罪就有590万。{7}更加令人纠结,让人苦恼的是,相关数据显示,在英国犯罪大幅上升的时期,恰好也是警力极大增长的时期,到2004年,英格兰和威尔士的警察总数为140563人。{8}为了应对严峻的犯罪形势,英国政府也一直在增加警力、加大投入,因为他们别无选择,的确没有什么好办法。在这种情况下,警察机构的开销也就成为英国整个刑事司法体系中最昂贵的一部分,警察机关很快成了英国政府花钱最多的部门。有资料显示,从1979年到20世纪90年代初,英国警察机构的预算实际增长了90%,警察机构的开销占了整个英国内政部资源预算的2/3。2004-2005年度,英国内政部拨给英格兰和威尔士的警察机构的经费高达73亿英磅。{9}与英国相类似,许多国家的数据似乎证明了这样一个悖论:警力增长越快,犯罪形势也就越严峻。虽然所谓悖论就是违背常理的结论,但似乎现实的结果显示的就是如此。于是,自20世纪90年代开始,以提高警务效能为目标的第5次

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}[美]小詹姆斯? I ?卡什,罗伯特? G ?埃克尔斯,理查德? G ?诺兰.创建信息时代的组织[M].大连:东北财经大学出版社,2000.前言:1.

{2}余彤鹰.信息化概念与意义探究[EB/OL].企业工程论坛,http://www.ee-forum.org/pub/1998-2009/xxhgn.htm, 2004-09.

{3}[英]杰瑞?莱特克里菲.情报主导警务[M].北京:中国人民公安大学出版社,2010.44.

{4}[英]杰瑞?莱特克里菲.情报主导警务[M].北京:中国人民公安大学出版社,2010.55.

{5}[美]小詹姆斯?I ?卡什,罗伯特? G ?埃克尔斯,理查德? G ?诺兰.创建信息时代的组织[M].大连:东北财经大学出版社,2000.463.感觉黑人都特别团结

{6}[美]迈克尔?德图佐斯.未完成的革命——以人为本的计算机时代[M].上海:上海译文出版社,2002.16.

{7} Crime in England and Wales 2003/2004.Home Office Statistical Bulletin,July 2004.www.homeoffice.gov.uk/rds/pdfs04/hosb1004.pdf.

{8} Police Service Strength.Home Office Statistical Bulletin.29 September 2004.

{9} Police Grant Report ( England and Wales)2005-06,Home Office,January 2005.www.archive2.official_documents.co.uk/document/deps/hc/hc246/246.pdf.Police Grant Report ( England and Wales)2005-06,Home Office, January 2005.www.archive2.official_documents.co.uk/document/deps/hc/hc246/246.pdf.

{10}[英]杰瑞?莱特克里菲.情报主导警务[M].北京:中国人民公安大学出版社,2010.182.

{11}[英]杰瑞?莱特克里菲.情报主导警务[M].北京:中国人民公安大学出版社,2010.32.

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