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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
审判权管理模式构建研究
【作者】 牛敏【作者单位】 四川省成都市中级人民法院
【分类】 法院【期刊年份】 2009年
【期号】 7【页码】 36
【全文】法宝引证码CLI.A.1167421    
  
  在学习贯彻党的十七大和胡锦涛总书记重要讲话精神为主要内容的大学习、大讨论活动中,四川省成都市中级法院重点围绕深刻把握高举中国特色社会主义伟大旗帜这个主题,进一步坚定法院工作的正确方向;深刻把握科学发展观的内涵、实质和根本要求,把科学发展观落实到法院工作的各个方面;深刻把握以改善民生为重点的社会建设的基本要求,为人民安居乐业提供公正高效的司法保障;深刻把握法院队伍建设的总体要求,不断提高法官队伍的思想政治素质和业务工作能力;深刻把握维护社会公平正义的基本目标,积极稳妥地推进司法体制改革五个方面,紧密联系成都两级法院工作实际,全面准确领会党的十七大和胡锦涛总书记重要讲话精神实质。以“三个至上”为指导思想,以全力维护党的执政地位、全力保障社会稳定、全力促进社会和谐、全力满足人民群众司法需求、全力实现司法公正高效权威为目标,以强化审判管理为抓手,顺应中国特色司法制度的要求,在成都两级法院切实构建审判权管理模式,将学习成果转化为谋划发展的思路、指导实践的方法、推动工作的措施。
  背景与价值
  在人民法院“一五”改革期间,成都两级法院实施了审判长和独任审判员选任、还权于审判组织等一系列改革措施,除需提交审判委员会讨论决定的案件外,合议庭和独任审判员享有对其他案件的独立裁判权,基本实现了审、判合一,结束了实行多年的行政化的审判管理制度——院、庭长批案制。但经过几年的实践,同时也出现了审判管理弱化,部分案件审判质量下降等问题。在我国法院内部既存在审判组织,又存在审判机构,且在法官的总体素质还不能达到这一工作模式要求的条件下,还权于审判组织后缺乏相配套的监督制约机制,尤其是院、庭长审判管理职责不清,无疑是导致上述问题的一个非常重要的原因。事实上,经过“一五”改革,院、庭长处在一个十分尴尬的地位,除了对需提交审判委员会讨论的案件进行审查外,对其他案件过问的正当性在很多时候都会受到法官的质疑,被认为是干预了审判组织的独立裁判权,其结果是不想管的院、庭长正好借此机会撒手不管,而想管的院、庭长又不知道如何管,院、庭长的审判管理职责边缘化了。
  2007年初,成都法院开始思索加强审判管理提高审判质量与效率的方法和途径。在大学习、大讨论中,我们又按照中国特色司法制度的要求,重新界定院、庭长的审判管理职责。开始我们对院、庭长该管什么、怎么管并没有一个全面的、清晰的认识,只是笼统地要求院、庭长切实担负起审判管理职责,加强对重大疑难案件的审查把关,切实提高审判质量与效率。在这一思想的指导下,辖区内个别基层法院开始收权,要求简易程序案件均要报审判长审核并签发裁判文书,普通程序案件要报庭长审核并签发裁判文书,大要案要报分管院长审核并签发裁判文书,大有回到过去院、庭长逐案审批的趋势。
  上述情况的发生,与还权于审判组织后审判机构审判管理权的缺位密切相关。还权于审判组织后,对审判组织而言,改变了审判组织行使审判权的传统方式——审判组织获得对案件的独立裁判权;对审判机构而言,改变了院、庭长行使审判管理权的传统方式——院、庭长不再逐一审批案件。然而,它的建构功效是单方面的,即建立了新的审判权运行方式,但没有建立新的审判管理权运行方式。如果说“一五”改革打破了审判权运行的行政化模式,同时也留下了院、庭长的审判管理职能重新定位问题——院、庭长不逐一审批案件后该管什么的问题。这个问题得不到解决,院、庭长对审判工作的管理很容易走入要么行政化要么边缘化两个相反的极端。院、庭长审判管理职责的边缘化固然不可取,而法院改革的实践证明,院、庭长审判管理职责的纯行政化,既不符合审判工作的内在要求,也不符合未来审判工作发展的趋势。
  因此,顺应中国特色司法制度的要求和审判工作发展的新形势,重构审判组织和审判机构的审判职责及审判管理职责,是我们面临的一个亟待解决的问题。小而言之,这只是个明确审判组织和审判机构的工作职责问题;但如果我们将其放在法院改革的背景下审视,它实际上是新形势下按照中国特色司法制度中审判组织、审判机构并存的要求,对审判权和审判管理权的重新配置,当务之急是解决院、庭长审判管理权的边缘化问题,是一个关系到巩固“一五”改革成果、进一步深化法院改革的大问题。从某种意义上讲,解决这个问题的路径不同,很可能会影响到将来法院改革的发展方向。
  思考与构建
  审判管理权的发展。
  我国实行的是法院而非法官独立行使审判权,这与西方的做法是有区别的。最高法院曾出台过规定,明确了院、庭长要参与案件合议和签发判决,但没有具体规定审判管理权的内容和运行程序,在实践中不同的阶段审判管理权有不同的特点。第一个阶段是行政化管理。在新中国成立之后、第一个人民法院五年改革纲要实施之前,由院、庭长审批案件和签发法律文书。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和深入发展,特别是十五大确定了依法治国的基本方略以后,由于社会关系变化,利益格局调整,社会矛盾交织,社会对司法的需求越来越大、越来越强烈,同时行政化的管理方式与司法亲历性原则相冲突以及案件数量不断递增的客观现实,使法院管理体制改革势在必行。第二个阶段是司法化管理。在研究司法规律和借鉴西方发达国家审判权运行模式的基础上,人民法院第一个五年改革纲要明确提出:要以强化合议庭和法官职责为重点,建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制。推行审判长和独任审判员制度,充分发挥审判长和独任审判员在庭审过程中的指挥、协调作用,审判长、独任审判员依审判职责签发裁判文书。推行院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭担任审判长审理案件的做法。从行政化管理直接转向单纯的司法化管理。从近年的司法实践看出现了一些问题:一是基础条件不成熟。由中国国情所决定的司法化管理方式的基础还未完全形成。司法化管理方式的主要基础是法官职业化,目前我国法官队伍职业化建设还在推进过程中,还没有普遍形成职业化法官队伍,实现司法化管理方式的主要基础还不具备。二是缺乏衔接路径。与传统的行政化管理方式没有有效衔接,法院管理的行政化倾向与中国社会的行政化分不开,在中国有其深刻的历史文化传统、理论基础等根源。直接从行政化管理方式转变到司法化管理方式,使司法化管理方式缺乏文化、理论以及制度上的衔接和支撑。三是管理权边缘化导致管理缺位。实行司法化管理方式后,还权于合议庭,实行审判长选任改革的法院,院、庭长通过指派审判长等方式管理案件的法律规定在司法实务中也没有运用。除法律明确规定少数由审判委员会讨论决定的案件外,案件由合议庭裁判,由审判长签发文书,院、庭长的管理权边缘化,导致管理缺位。四是借鉴西方发达国家经验时对本国的实际研究不深、不透。审与判高度统一的司法化管理在西方国家如美国等,由于与其政治体制、经济基础、法律传统和法律文化相适应,司法化管理方式能够很好地发挥作用。但中国有自己的国情,我们是发展中国家,是一个人口众多的农业大国,还处在社会主义初级阶段,我们正在建设的是中国特色的社会主义,我们与西方发达国家的国情完全不同。因此中国的法院管理方式必须立足中国的实际,不能照搬西方的管理模式。针对审判机构司法化管理方式出现的问题,最高人民法院第二个五年改革纲要明确提出:进一步强化院长、副院长、庭长、副庭长的审判职责,明确其审判管理职责和政务管理职责,探索建立新型管理模式。由此进入了第三个发展阶段,其主要目标就是要找准审判权和审判管理权两者的定位和平衡,既充分尊重和保障审判组织的审判权,又按照一定规则加强管理和监督,实现两种权力的有效运行和制约监督,从根本上保证审判质量与效率。
  审判管理权的本质特征。
  人民法院作为国家审判机关,其主要活动是通过行使审判权对案件作出裁判,审判权本质上是司法权。审判管理权在主体、客体、价值追求、功能、启动程序、依据等方面,与审判权完全不同,具有行政权的特点,属于带有司法特性的准行政权。一是主体不同。审判权的行使主体是作为各级审判组织的独任审判员、合议庭、审判委员会;审判管理权的行使主体是作为审判机构的院、庭长。二是客体不同。前者解决的是他人之间发生的纠纷即案件;后者虽然也关注案件的审理,但最终是为了规范法官的审判活动,提高案件质量与效率。三是价值追求不同。前者是在追求诉讼公正的同时,兼顾效率、效益等其他价值目标;后者的主导价值目标是确保实现审判权的功能。四是功能不同。前者的主要功能是为权利提供一种最终救济渠道;后者的功能主要是维护良性的审判活动秩序。五是性质不同。前者是一种裁判权,是针对诉讼案件,按照法律适用的规则和原则,作出具有法律约束力的裁判,从而以权威方式解决各方的争议;后者是一种处理权,即依照一定的原则和方式,凭自己的单方意志作出某种处理决定的权力。六是启动程序不同。前者的前提是案件进入法院请求裁判,具有被动性或消极性;而后者正好相反,即院、庭长对案件的管理应是积极主动的,无必要的前置程序。七是依据不同。前者主要依据法律、法规、司法解释等,后者虽然也要在法律框架内行使,对案件的把关也要依据法律规定,但其主要的依据还是行政管理权。
  深化审判机构的管理改革。
  按照我国宪法和法院组织法的规定,审判组织是人民法院审理案件的组织,包括审判委员会、合议庭和独任审判员。审判机构是指人民法院以及人民法院内部按审判业务类型划分的业务庭,其代表人为院长以及庭长。审判组织行使裁判权,审判机构行使审判管理权。审判工作管理模式在“一五”改革期间,主要推行和基本完成的是审判组织审判权的运行改革,即进一步明确和保障审判组织的法律地位,还权于合议庭,实现审与判的统一,没有涉及审判机构对审判组织审判权运行的制约监督,即审判管理权具体有哪些、应当怎样行使。而法院审判工作要发挥最佳的效能,必须是审判组织与审判机构形成有效运行与制约监督的状态才能实现。为了深化审判管理改革,最高人民法院第二个五年改革纲要明确提出:改革和完善审判组织与审判机构,实现审与判的有机统一;改革和完善司法审判管理和司法政务管理制度,为人民法院履行审判职责提供充分的支持和服务;改革和加强人民法院内部监督和接受外部监督的各项制度,完善对审判权、执行权、管理权运行的监督机制。由此将法院管理方式改革的重点放在了审判机构审判管理权的明晰和强化上。面对改革中出现的问题,我市部分基层法院和市中院部分业务庭也

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