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【期刊名称】 《云南大学学报法学版》
论营造西部开发的良好法制环境
【作者】 徐杰【作者单位】 西南政法大学
【分类】 国民经济与社会发展法【中文关键词】 西部开发 法制环境 法治建设
【文献标识码】 A【期刊年份】 2000年
【期号】 3【页码】 79
【摘要】 本文在分析西部地区传统法制的遗毒影响和目前法制状况的基础上,呼吁采取多种措施来营造一个西部开发的良好法制环境。
【全文】法宝引证码CLI.A.1117020    
  西部开发的号角已经浩然吹响,各项开发正方兴未艾。然而,我们不能再象东部地区采用“摸着石头过河”的方式去开发西部,更不能“先开发,后治理”,而应首先营造一个政策、投资、生态等各方面良好协作的、健康发展的法制环境,自始至终使西部大开发处在一个良好的法制环境中有序地进行。本文拟就这方面略陈管见。
  一、对西部地区法制状况的检讨
  西部地区经过改革、开放二十多年来的不断发展,在经济、政治、文化等方面都有了明显的进步,民主与法制建设也初见成效。但是,由于历史、地域环境、人文状况等多种因素的影响,西部地区目前的法制状况存在着较多的问题,尚需进行深刻地解剖和反思。
  1.传统法制的遗毒尚存
  西部地区处于向心地带从而具有地理位置上的封闭性和阻却性,加之传统的小农经济的长期浸淫,就必然孕育出诸多“天赋”法文化区位惰性特质以及昄依身份意识、差序观念而食古不化的“小国寡民”式的法域网络。在这张恢恢之网中,人治和宗法儒规却始终居于主导地位。
  由于个人与家庭之间超血缘的凝聚力把宗法制度“豢养”成为一种人情重于理智的高度情感化的乡土社会,而亲情关系却又排斥了平等诉讼和是非争辩,整个社会难以形成一种良性的法制环境。家国不分、公私不立成为常态,在法律上则表现为内外无别、法律与道德合体。这种伦理法观念也必然孕育出普遍的仰仗人治而忽视法治的民族意识,贯穿这种畸型法思想的主线是防范重于建设,镇压多于调解。而百姓饱受宗法儒礼的蹂躏却异常循规蹈矩,那种小富即安、忍让和息的“意蒂牢结”(ldeology)被奉为神圣的人生准则。[1]“万物并存而不相容,道并行而不相悖”,传统的纲常礼规遗风尚存。
  在血亲关系、等级制度等各种宿命论的渗透下,义务法观念被内化得淋漓尽致,“忍”、“修己顺天”等传统伦理使百姓不愿去争取权利而安贫乐道、屈辱求生。“安泰如息”、忌讼讳法是民众的普遍心理,官民之间扭曲为一种请求与体恤的关系。[2]那种“诸法合体、以刑代法,以罚制人”的旧法统猖獗肆行,而法律本身的模糊性和紊乱性以及“引经决狱”的审判方式,使得老百姓习惯于“撰理准情,缘情定法”,息事和妥协成为官员处理“寻常词讼”的优先目标。在民间习俗中,人们习惯用血亲复仇或物的叠加替换赔偿来息事平争,“私设公堂”、“擅用刑罚”的事例屡见不鲜。
  民众法意识的淡漠,以权压法、以情在法,重实体、轻程序,法律制度的僵化,审判和执行的“暗箱操作”等等传统法制的遗毒在西部地区特别是广大农村和少数民族地区还依然存在着。
  2.对目前西部地区的法制状况的解剖
  (1)西部人的主体法律意识不强。西部人有着对传统法制的执着迷恋,迟钝、奴化的法律认同感与现代的法精神抵牾尤甚。两个“五年法教育”虽然取得了一定成绩,但并未从根本上改变民众的法意识结构,农民作为一家一户生产方式的集中承受者,无法产生主动接受并逐步接受法律的内在社会经济动因。西部人对法的整体意识仍然十分淡薄,在维权、诉权思想上表现得更为明显。人们遇到官司时,首先想到的不是法律而是关系,其法意识状况就可见一斑了。
  (2)法治经济落后,物质保障不力。市场经济实质上是法治经济。而西部地区内在的经济结构严重失衡,农业占主体,而轻工业、商贸业、信息业、服务业以及其它新兴产业所占比例很小。而且产业的地域化现象十分突出,山区盛行农耕业,城市老工业步履维艰,乡镇企业普遍不景气。西部地区较东部地区而言,其经济水平是较为落后的。这种落后的经济不仅不能为西部开发提供有力的物质保障,而且法制建设的步伐也大为受阻。
  (3)立法混乱,法制不健全。西部地区行政层级复杂,少数民族地方政权星罗棋布,这使得立法部门出现“法无定法”、“法出多门”的混乱局面,许多部门的法规、规章互相抵触,立法权限任意扩大、纠缠不清,使得执法部门无所适从。不仅立法上出现了混乱局面,而且在法律的制度化、规范化以及执法的具体程序、法律的监督机制上都有不健全的地方,特别是“执法不严、违法不究”的现象屡有发生。
  (4)条块法文化的阻隔,少数民族法文化落后。经过几千年人民群众的菇苦力行,整个神州法文化呈现出繁荣昌盛的发展势头。但从民族分布状况来看,汉族的法文化较为发达,而少数民族的法文化相对落后。就地区分布而言,东部又比西部的法文化更为进步。从西部地区内部分布看,吐鲁番的盆地法文化、西域的古路法文化、秦陇的古政法文化、西藏高原法文化、蜀都法文化、滇黔民族法文化等地方性法文化群异彩纷呈。但这些法文化条块分割严重,不仅不利于对外的交流互动,而且无法进行有效的协作和统一管理。
  (5)法律人才匮乏,法律队伍建设尚待加强。“人才缺乏、劳动力素质低下是西部地区发展过程中的关键制约因素”,[3]在西部的法制队伍中,专门的法律人才非常奇缺,而各种非法律“出身”的人员却人数众多,这给法制队伍的建设带来了巨大的压力。而且在法制队伍中,仍有一些人员知法犯法,公然置法律于不顾。就人才机制而言,吸引人才的优惠政策难以落实,人才的使用、保障机制不健全,人才的培训缺乏系统化和实用性,形式主义严重。律师、公证人员、基层法律人员职业道德、执业纪律和业务水平尚待大力提高。[4]
  (6)法制教育不够深入、持久,法制宣传力度不够。“忽视教育的领导者,是缺乏远见的,是不成熟的领导者,就领导不了现代化建设。”[5]而我国虽然经过两个“五年普法教育”打下了一定的法制基础,但呈现出断断续续、教育面过窄的局限性。通过学校进行法制教育的方式多,而较少采用社会教育的方式;在城市法制宜传的力度大,而在农村则力度较小,农村的法盲普遍比城市多;接受法制教育、宣传的对象过窄,以青少年居多,而中青年、老年人居少;法制教育、宣传的制度和设计不健全,监督机制运作不力。
  二、营造良好的法制环境
  由于西部地区弥漫着生命力极强的人文惰性,加之传统专制主义经年累月的积淀,人治之风有恃无恐,家长制的陋习“盛传流芳”。家庭式耕耘严重阻碍着经济的发展,闭塞的交通更是“雪上加霜”。条块分割的文化差异,产业结构的严重失衡,政治思想的固步自封、画地为牢,“闭关锁国”的“夜郎自大”,都极大的阻挡了西部人前进的步伐。所以,营造一个功能齐全、运作协调、管理高效、法制完备的法制环境,是为当前的燃眉之急。
  1.树立科学的法治观念,确立依法治国的新思维
  传统的人治道统只关注人的“生物性”,无视人的主体意识、权利本位观念,把百姓当作无理性的“草芥”,“君意”、“家长意志”具有至高权威而成为“法令”。百姓在权益受损时,或者私了宁事或者忍气吞声,不敢进行官讼庭争,“耻讼”、“贱讼”的面子思想将“律令”束之高阁。时至今日,这种人治作风和民众无法可言的状况,在某些地方特别是西部的农村和少数民族中仍然存在。所以,要营造一个良好的法治环境,人们的法律思想观念的转变和创新,是生死枚关的第一步。
  首先要树立科学的人本法治思想,彻底肃清传统人治思想的余毒残灶。人是自我权利的主体,是能动的社会人,是生而“等贵贱”的,权利和义务的相依相生是人的天然属性。权益的损害只有依“民本之法”才能获得公正补救。现代法治以“公平、公正”为灵魂,以法这架天平来称量是非曲直,“法无赦”、“法无亲”,追求官民平等、世事以法为核心的尚法生活。“人无法,则怅怅然”,法应成为人们立身行事的护身符。其次,加强普法教育。在原有的“两个普法教育”取得的成就的基础上继续开展全方位、多层次、多渠道的普法教育,大力宣传退耕还林(草)、国企改革、产业优化、发展非公有制经济等方面的法律、法规。在农村定期组织农民学法;在城镇、企事业举办学法轮训班;在中小学开设《法律常识》的基础课程;组织法律专家、高级法官进行义务法律咨询;在电视、广播、报刊等大众传媒中多增加一些法治宣传内容,努力为西部大开发营造一个浓厚的法律氛围。
  2.深化体制改革,扩大开放途径,为西部开发塑造一个健康法治机体
  中华民族这个东方巨人曾被专制主义的政治高压、宗法儒礼的文化教义、扬农抑商的小农经济、孤芳自赏的锁关外交折腾得遍体鳞伤,西部地区就更是贫病交加。而现在西部人的那种固有的人文惰性又阻碍了改革开放的深入发展。所以,深化体制改革,克服自身中的顽疾,使之逐步痊愈而“雄姿英发”,方有展露“惊涛拍岸”的旷世宏略。
  (1)大力进行政治体制改革。克服家长制的歪风习气,依法行政,精简机构,简政放权,扩大基层的自治权和自主权,特别是要简化一些重大项目上马的审批程序,缩短资金、优贷的下放路径,使地方和基层更容易操作,运行效益更高。惩治腐败,肃清党风,克服官镣主义和文牍主义,树立党的崇高威信和良好形象,提拔和任用一批富于开拓进取思想而又年富力强的青年干部和科技先锋。搞好党政分开特别是政企分开,让企业真正能按市场经济运营。正确实施民族政策,坚决摈弃大汉族主义,大力支持少数民族的发展,扶持民族特色产业,使各民族共同富裕。
  (2)深化经济体制改革。对西部地区进行所有制结构的重大调整,降低国有企业的比重,大力发展非公有制企业,给予国有企业的破产、兼并、改组以特殊政策。西部的重庆、陕西、四川是国有企业相对集中的省份,要在出口配额、债转股、纺织企业压绽的分配上,倾斜西部,加大西部的所占份额。鼓励国企债券上市,拓宽融资渠道,降低国企职工交纳的社保基金,以增加资本的积累。对非公有制经济成份,国家要鼓励并采取措施予以保护,为三资企业、私营企业提供资金、信贷、税收等方面的特殊优惠政策。对地方的特色经济和民族产业,也要大力发展。形成多种经济成分、多种产业的协同发展,才能逐步改变经济落后而又停滞不前的局面。
  (3)扩大对外开放。“方国肘域”的“井蛙”习性已使我们备受列强凌辱和欺诈。放眼四野和学习他人优点,才能“师夷长技”、弥补自身的差距。“把自己孤立于世界之外是不利的。要得到发展,必须坚持对外开放……我们要继续开放,更加开放。”[6]这种开

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