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【期刊名称】 《法学杂志》
对行政法上平衡原则的思考
【作者】 何海波【分类】 其他
【期刊年份】 1996年【期号】 4
【页码】 19
【全文】法宝引证码CLI.A.18334    
  
  行政法具有双重价值取向。一方面,它要管理社会公共事务,维护社会公共秩序,同时追求在此过程中的效率。从这一点讲,法律赋予行政机关更大的权力、更多的处理问题的权威性和灵活性,一般更有助于实现这一目标。但另一方面,由于行政权力的运用常常与个人权利发生冲突,尤其是不正当的运用更容易侵害个人权利。因此,行政法还必须同时注意保护个人权利。多一份行政权力,对个人权利来说,就多一份受侵害的危险。从这一点讲,行政法又应当控制行政权力。行政法的这两重价值取向的冲突是不可避免的,贯穿于行政法的全部内容。在此情况下,一味强调“保权”或者一味强调“控权”,完全不顾另一个价值取向,都是行不通的;唯一的出路是在两者中间寻找平衡。这一点现在几乎已成为共识。
  国内学术界对平衡概念的通常认识是:行政法各个部分价值取向是不相同的;行政实体法着眼于“管理”,偏重于保障行政权力,个人权利在其中相对软弱;而行政程序法和行政诉讼法则着眼于“控权”,偏重于保护个人权利,这样就扭转了先前行政权力和个人权利的不对称现象,维持了两者总体上的平衡。这种观点从整体上正确地把握了“行政法应当是平衡法”的实质,具有重大意义;但它把“平衡”局限于宏观上的要求,尚缺少微观上的分析,无法适用于具体的、个别的情况,因此缺少可操作性;它的内涵也不够精确,以致难以沿着这条思路深入探讨。
  笔者认为,平衡是指:当行政法中“行政权力”和“个人权利”两个价值取向发生冲突时,不能偏废;而应当根据客观情况和理性的要求,对两者进行权衡、决择,使“行政权力”和“个人权利”的分配、取舍达到适度、恰当的状态。理解这一概念,要把握以下两点:
  (一)“平衡”理论上的前提是行政法包含内在的、互相冲突的价值取向。不少人曾提出,在行政法中存在“公共利益—私人利益”、“权力—自由”、“效率—公正”等各种冲突。笔者认为,以上所列几对冲突其实是对同一问题从不同角度的表述,实质是相同的。“公共利益”是行政机关保护的对象,行政管理活动的目的。“效率”是行政机关迅速、有效实现行政目的的要求。在行政法律关系上,“公共利益”和“效率”总是表现为行政机关的权利(我们习惯称“行政权力”)。同样地,“私人利益”和“公正”、“自由”,在行政法律关系上,总是表现为行政相对人的权利(在文中称“个人权利”)。在本文中,“行政权力”和“个人权利”这两个术语分别代表行政法中的两种价值取向、并包含有接近上述不同称谓的内容。
  “行政权力”这一价值取向包含如下三个内容:①行政机关实施国家行政管理活动的资格和权能,即通常所说的行政职权;②社会公共秩序,既包括行政机关所要追求的公共利益,也包括行政机关行政行为所确认和保护的私人利益。“公共利益”不难理解,如良好的治安秩序、土地资源的控制和合理利用等。“私人利益”一旦被行政机关确认,也成为行政机关所要保护的“公共秩序”的一部分。例如,城市建设行政主管机关已经批准申请人建房,在申请人与第三人发生争议时,申请人的利益和行政机关的目标趋于一致,而成为“公共秩序”的一部分。③行政效率,即行政机关用尽可能经济、果断的手段实现管理目的的要求。
  “个人权利”这一价值取向表示作为行政管理相对人的公民,法人和其它组织在行政管理及由此产生的行政监督关系中的应有权利。这里的相对人,不但包括直接相对人,也包括间接相对人;但内部行政管理相对人不在本文讨论之列。“个人权利”包括如下内容:①民事权利,即财产权和部分人身权。它一般由民法调整;但由于行政行为的目的或结果可能涉及民事权利,所以,有时也属于行政法的调整范围。当它与行政管理相对人相关时,就成为行政法律关系中“个人权利”的内容。②政治社会权利,主要指宪法规定的各种基本权利,如选举权、集会权。它与行政法上的权利没有实质的、明确的区别,只是比后者更原则更抽象。一旦它被行政法律规范所调整,就成为行政法上的具体权利。③在行政管理和监督过程中的权利,其中较多地体现为行政程序上的权利。在现代国家里,它一般包括如下具体内容:参与行政管理权;了解权;隐私权;合法权益受行政机关保护权;复议、诉讼和申诉等救济权;获得赔偿、补偿权;等等。
  值得一提的是,“行政权力”和“个人权利”仅仅代表行政法中两个价值取向,而不说明权利义务的界限;两者的界限并不预先完全确定(否则就没有平衡的必要了),而是等到对两者经过权衡作出抉择后才确定。
  (二)平衡是“行政权力”和“个人权利”的分配和取舍达到一个“适度、恰当”的结果,即一种理想的状态。不容否认,对这个状态的认识带有一定模糊性。什么时候“适度”、什么时候“恰当”,依赖于人们的主观判断,特别是有权机关的抉择,而人们的判断有时不甚一致。但是,这并不等于说,平衡是一个毫无标准、可以随意扭捏的状态。和全部法律一样,平衡状态的判断归根到底是由与该问题相联系的政治、经济、文化、

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