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【期刊名称】 《政治与法律》
论检察机关的犯罪指控体系
【副标题】 以侦查指引制度为视角的分析
【英文标题】 On the Criminal Accusation System of the Procuratorate
【英文副标题】 Analysis from the Perspective of Investigation Guidance System
【作者】 陈卫东
【作者单位】 中国人民大学法学院{教授、博士研究生导师}
【分类】 检察院
【中文关键词】 侦查指引;检察机关;侦查取证;警检关系;犯罪指控
【英文关键词】 Investigation Guidance; Prosecutorial Intervention; Investigation for Evidence Collection; the Relationship between Police and Procuratorate; Accusation System
【文章编码】 1005-9512(2020)01-0002-13【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 1
【页码】 2
【摘要】

构建侦查指引制度是检察机关健全和完善以证据为核心的刑事犯罪指控体系的基石性问题。经过近30年的实践发展,侦查指引在制度定位上实现了从法律监督向服务公诉的转变,并且在捕诉一体格局下获得了新发展。基于固有侦查模式存在的显著弊端,在全面推行刑事诉讼以审判中心的改革和社会犯罪形势发生明显变化的情况下,侦查指引被赋予了完善以证据为核心的刑事指控体系的重要使命。从理论上讲,侦查指引制度的构建和运行与警检结构的深层次命题并不存在绝对“依附关系”,但为了避免其落入颠覆警检结构的理论窠臼,有必要将侦查指引与参与侦查、指挥侦查进行合理区分,并正确认识监督与指引两项职能之间的冲突和调和。在运行多年并取得一定积极成效的同时,侦查指引也面临着一些内在问题和外来质疑,需要予以进一步解决。

【英文摘要】

Establishing an investigation guideline system is a cornerstone issue for the procuratorate to improve the evidence-based criminal accusation system. After the practical development for about 30 years, the investigation guidance has transformed from legal supervision to serving the public prosecution in terms of institutional position, and also has achieved new development under the pattern of integrating "arrest and prosecution". Due to obvious shortcomings of the inherent investigation model, under the circumstances of the comprehensive implementation of the trial-centered reform and the significant changes of criminal situation in the society, the investigation guidance has been entrusted with the important mission of perfecting the evidence-based criminal accusation system. Theoretically, there is no absolute "dependency relationship" between the construction and operation of the investigation guidance system and the deep topic of the police-procuratorate structure. However, in order to prevent the system from stepping into the old theoretical pattern of subverting police-procuratorate structure, it is necessary to make a reasonable distinction between investigation guidance and participation in the investigation and directing the investigation, and correctly understand the conflict and reconciliation between the two functions of the procuratorate, i.e. supervision and guidance. While operating for many years and achieving certain positive results, the investigation guidance also faces some internal problems and external questions, which need to be further resolved.

【全文】法宝引证码CLI.A.1284526    
  

编者按:在全面深化司法改革的大背景下,党的十九大提出深化司法体制综合配套改革,并对今后一个时期的司法改革工作做了总体部署。其中,顺应以审判为中心的诉讼制度改革的发展趋势,检察制度改革面临新的形势和新的任务。只有不断推进新时代检察制度在继承中发展、在发展中创新,才能促使检察职能得到全面、充分履行。经过多年的探索与试点,我国检察体制和工作机制日益完善,积累了富有中国特色的改革经验。参照最高人民检察院发布的《2018-2022年检察改革工作规划》提及的若干改革目标,本栏目此次特刊出三篇论文,分别从检察机关的犯罪指控体系、公诉模式转型、诉讼主导地位视角对健全和完善检察机关法律监督体系进行研究,以推进检察机关履职能力现代化建设,以健全的中国特色社会主义司法检察制度促进国家治理体系和法治体系的现代化。

为顺应新时代刑事司法制度改革,最高人民检察院在《2018—2022年检察改革工作规划》(以下简称:《检察规划》)中提出要“健全完善以证据为核心的刑事犯罪指控体系”,以构建刑事诉讼以审判为中心、审判以庭审为中心、庭审以证据为中心的刑事诉讼新格局。刑事犯罪指控体系是一个极为复杂的概念,涉及检察机关刑事检察职能的各个方面,包括完善证据收集、审查、判断工作机制,符合庭审和证据裁判要求、适应各类案件特点的证据收集、审查指引,完善举证、质证和公诉意见当庭发表机制,等等。应当说,完善以证据为核心的刑事犯罪指控体系是一项系统工程,涵盖证据收集、证据审查和证据运用三项基本工作,贯穿于侦查阶段的引导取证、审查起诉阶段的证据审查判断和审判阶段的出庭支持公诉之中,需要检察机关从多项任务、多重职能的角度做出努力,其中最为基础性的工作乃是证据收集。证据的审查与运用对于刑事犯罪指控体系而言固然重要,但证据出现的问题往往根源于侦查活动的失范,即便经由后续审查逮捕、审查起诉程序发现了相关问题,其处理亦将面临不小的困难。[1]因此,从科学、有效履行检察职能的角度来说,应当对构建和完善检察介入侦查引导取证的相关机制予以充分重视,在源头上确保侦查获取证据符合审判的要求,唯有如此,检察机关指控犯罪的有效性才可能在打牢证据体系的基础上得以提升。

一、历史脉络:侦查指引制度的定位转移与最新发展

检察机关介入侦查引导取证(以下简称:侦查指引)并非新的概念,它来源于我国改革开放初期的司法实践经验,即“人民检察院在受理公安机关提前批捕、移送起诉的重大刑事案件前,必要时派人参与公安机关的侦查活动,熟悉案情,发现并共同解决问题,为审查批捕、起诉做好准备,是在1982年整顿社会治安中总结出来的一条经验”。[2]该制度设立初期意在由检察机关协助公安机关更好地取证,以加强警检工作的沟通交流、提升办案效率、从重从快打击刑事犯罪,以强化刑事追诉的方式来维护社会秩序和为社会主义建设服务。在当时的背景下,“由于证据意识薄弱和证据规定落后的双重局面,研究者普遍没有充分了解警检机关证据认知偏差这一议题的重要性,加上侦查权强势的基本国情,‘提前介入’遭遇了极大的阻碍”。[3]虽然该项制度从诞生之日起就一直备受质疑,但是当下中国的法治环境已发生重大变化,新的时代背景赋予了该制度新的内涵和使命,当前是研究和推进该制度的最佳时期,这对于理性认识和改善中国警检关系亦颇有意义。可以说,新的司法改革环境和社会形势背景将侦查指引拉入了新的研究视野,并赋予其在刑事诉讼中强化以证据为核心的刑事指控体系的重要使命。

(一)制度沿革:定位的重心转移

侦查指引在新的时代背景下被赋予强化侦诉合力、完善指控体系的重要使命,但是从它的功能设定和价值目标来看,该制度并非一项新事物,它实际上与以往的检察提前介入侦查机制(以下简称:提前介入机制)密切相关,具有内在衍生关系。提前介入机制是改善警检工作衔接方式的实践探索,从内容上来看大体包括提前介入引导侦查取证和提前介入执行侦查监督,与之相对应的分别是检察机关公诉职能和法律监督职能在侦查程序中的合理延伸。

提前介入机制最早于1980年在实务中被探索运用,1979年我国《刑事诉讼法》颁布后,为了响应从重从快打击犯罪、准确指控犯罪的目的,部分省、市检察机关在公安机关提请批准逮捕或起送审查起诉之前,探索了提前介入侦查阶段,主动参与公安机关的现场勘查、调查取证、询问被告、讨论案件等活动的联动办案机制。[4]1996年我国《刑事诉讼法》修改后,侦查预审的取消以及控辩式庭审方式的确立,使得证据在庭审中的作用愈发凸显,检察官出庭支持公诉时对于强化证据质量的需求也随之而来。为了在审前阶段打牢证据基础,更好地履行批捕、起诉职责,最高人民检察院在其第一次侦查监督工作会议上提出了“引导取证”的概念,要求检察机关“全面履行职责,加强配合,强化监督,引导取证”。2002年全国刑事检察工作会议提出要“坚持、巩固和完善‘适时介入侦查、引导侦查取证、强化侦查监督’工作机制”。[5]此后,河南、吉林、陕西、广西、江苏、重庆等诸多省市检察机关积极探索和推进检察介入侦查的办案机制,相关省市陆续制定了规范性指导文件。2015年,《最高人民检察院关于贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的意见》(以下简称:《意见》)首次在认真落实推进严格司法的措施中明确提出“探索建立重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议制度”。同年印发的《最高人民检察院关于加强出庭公诉的意见》提出,对重大、疑难、复杂案件,坚持介入范围适当、介入时机适时、介入程度适度原则,通过出席现场勘查和案件讨论等方式,按照提起公诉的标准,对收集证据、适用法律提出意见,监督侦查活动是否合法,引导侦查机关(部门)完善证据链条和证明体系。

侦查指引的司法实践存在已久,但总体上还是停留在局部探索和自我调整的阶段,外在压力和理论质疑使得其在制度建设和发展上始终未能进入更高层次、更广范围。[6]2002年,最高人民检察院形成了《人民检察院引导侦查取证试行办法(讨论稿)》,但这一司法解释草案最终并未能正式通过;2011年8月《中华人民共和国刑事诉讼法修正案(草案)》曾试图增加一条作为该法的第113条,即“对于公安机关立案侦查的故意杀人等重大案件,人民检察院可以对侦查活动提出意见和建议”,但其最终被删除。这种“立”与“废”的变化,一方面表明了立法机关将实践经验上升到法律规范时所持有的严谨态度,另一方面也反映出这一论题尚存在一定争议和困惑,有必要对其进一步研究和探讨。光宗耀祖支撑着我去教室

总结长期以来的实践经验可以发现,检察提前介入侦查的工作从内容上来说大体包含提前介入的引导取证和侦查监督两项任务,且前者既是这一制度诞生时的首要使命,也是长久以来检察机关力推这一举措的内在动力。然而,从形式上来看,检察机关提前介入侦查的工作长期以来被定位于法律监督,[7]官方在提及“提前介入”和“引导侦查”时基本上都是将这种制度、机制纳入法律监督的范畴,时至今日依然有不少人依托这一观点来探讨相关问题。以往的一种观念认为“分工负责”的权力结构排斥公诉职能提前介入侦查职能,因此检察机关只能以法律监督者的身份介入侦查引导取证。这种定位上的认识偏差某种程度上阻碍了侦查引导机制的良性发展,也导致相关改革实践遭受了来自社会各界的质疑。总体上看,中国的检察机关是法律监督机关,但不能认为称检察机关为公诉机关就是贬低其地位,因为一些重要职权就是作为公诉机关来配置给检察机关的,在检警关系和侦诉关系方面尤其如此。就检察机关而言,分工负责、互相配合、互相制约的关系主要就是着眼于公诉职能。值得关注的是,《意见》将检察提前介入的工作主要定位于公诉领域,目的主要是加强公诉能力而非以往所强调的诉讼监督,该文件不仅使用了“适当”、“适时”、“适度”、“介入”、“引导”等较为中性的词语,而且将“引导侦查机关(部门)完善证据链条和证明体系”作为根本目标,如此既避免了在形式上使用刚性用语引发警检关系紧张的局面,也将侦查引导的制度定位作了合理界定。正如学者评价的那样,《意见》勾勒了我国“检察介入侦查引导取证的基本蓝图,按照起诉标准对侦查机关‘提出意见’,‘引导其完善证据链条和证明体系’的制度构建非常具有想象力,契合我国的基本国情”。[8]

(二)制度发展:捕诉一体办案模式的功能延伸

在捕诉分离的办案模式下,一般由检察机关侦查监督部门开展提前介入工作,检察机关公诉部门几乎不参与。由于审查逮捕和审查起诉环节对证明的标准把握并不一致,审查逮捕环节仅要求能证明犯罪成立,并不注重案件细节,尤其是量刑证据。例如,侦查监督部门为了履行好批捕职能提前介入并作出批捕决定后,相关介入引导工作即告结束,这很容易导致案件在捕后、诉前的一段时间缺乏监督和指引,难以形成对侦查取证活动的介入全覆盖。审查逮捕前的阶段往往是侦查取证的初期,受到法律规定的采取刑事强制措施的时间限制约束,该阶段形成的证据材料从质和量上还不够完善、充分,有待审查批捕之后继续通过侦查程序收集、固定和保全证据。在以往的模式下,一方面侦查监督部门难以全面掌握起诉与审判的证明标准,另一方面侦查监督部门提出的补充证据意见由于缺乏后续跟踪,有可能被公安机关轻视甚至忽略。为此,前几年即有人提出,解决这一问题的办法是建立捕诉合一的引导侦查体制,由检察机关同一职能部门依法承担审查批捕和审查起诉工作并履行相关法律监督职能的引导侦查机制。[9]《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》指出,要完善介入侦查、引导取证机制,建立重大疑难案件侦查机关听取检察意见和建议制度,从源头上提高报捕质量,推动建立新型良性互动警检关系。近期,捕诉一体办案模式的推行,为推进侦诉关系的良性互动发展提供了契机。且不论捕诉一体模式在理论上对于检察监督和权力制约可能产生的消极作用,这一模式从强化指控角度而言确实有利于提高侦诉效率,统一证据的引导标准。捕和诉两个职能分离还是合一行使,其实各有各的利弊,关键是权衡利弊大小的问题。就现阶段而言,案件通常比较复杂且有法定办案时限要求,为了与现实条件相适应,尤其在复杂案件中,推行捕诉合一可能利大于弊。引导侦查取证的目的是提高庭审质量,从控诉角度看,检察机关诸多内设部门中唯有公诉部门有足够的动力和能力介入侦查程序指引取证工作。捕诉一体后,两个部门的办案人员进行整合,自然会用公诉证据标准去引导侦查机关取证,从而一方面增强和侦查人员的沟通,另一方面提升侦查人员的证据观念及对侦查阶段证明标准的要求。[10]不过这也对检察官提出了更高要求,这意味着该检察官在办理案件的不同阶段要合理掌握不同标准,[11]因为立案、批捕、起诉的证明标准是不同的。

在此基础上,侦查指引迎来新的发展机遇。近年来,有试点地区检察官在“捕诉一体”基础上更进一步,全程介入公安派出所主要侦查活动,不仅在程序上延伸至立案前,还在侦查过程中实现同步和动态监督。[12]这种被称为“侦捕诉一体化”的办案模式是检察系统在推行捕诉一体化既定制度框架之下,完善警检良性互动关系的积极探索。这一实践探索使警检一体化的议题重新进入讨论的视野,并且在“捕诉一体化”的办案模式中重新得到审视。它在捕诉一体化基础之上,由检察机关内部的职能调整或者内设机构调整,扩大到外部的警检办案模式的调整,从而把以往乃至现在不少地方检警之间相对隔离的状态通过改革予以改善,在融合检警关系的同时也适应了以审判为中心的诉讼制度改革对于变革审前检警关系的要求,有助于审前阶段融合侦诉关系,强化证据搜集、证据固定、事实认定和法律适用的效果,为检察机关出庭指控奠定坚实的基础。从积极意义上来讲,这种“广义上的一体化”构建,对于中国刑事司法的透明度有一个增进作用(当然,这是一种定向透明,只是向某个特定机关加以透明):检察官能够入驻公安机关,在办案机构中设值班办公室和人员,这样就使侦查中高度密闭性的状态打开一个窗口,整体上使司法的透明度有所增强。此外,在审判作为中心的前提下,把审前程序作为总体的轮廓性设置,打破了现在诉讼阶段论中各个阶段壁垒森严、沟壑纵横、难以跨越的现状。这样就形成了以审判为中心之下的审前程序的功能整合,也就是“侦捕诉一体化”形成的检警合力。

为了服从以审判为中心的刑事诉讼程序顺利展开的要求,检察机关在起诉时必须将对证据的审查和运用向审判看齐,确保侦查、起诉的案件事实清楚、证据确实充分,经得起法律和历史的检验。从以往的实践经验来看,为了在批捕、起诉工作上得到检察机关的更多支持,公安机关也认同和欢迎检察机关在重大、疑难、复杂案件中提前介入。[13] “侦捕诉一体”的改革以证据为抓手,对侦查取证行为进行技术补强,试图构建和完善侦捕诉三种职能之间的良性衔接关系,其并不是对审前诉讼结构的颠覆,而是一种有限度的、合理的创新举措。从强化控诉职能的角度来讲,这种方式力求在不突破现有理论和制度框架的情况下,通过捕前介入侦查、不捕后补充侦查和逮捕后深入取证的全流程引导,实现“完善刑事指控体系”的预设目的,同时将可能遭遇的改革阻力和成本降到最低。

二、时代背景:健全完善犯罪指控体系的重要使命

(一)固有侦查模式的弊端

在分工负责、接力办案的侦诉关系下,我国目前的侦查模式属于典型的“警察主导模式”,[14]侦查取证采取的是单一主体取证方式。在我国,公安机关对绝大多数案件实施独立侦查,所以检察机关对一般刑事案件不享有侦查权也无法直接参与公安侦查活动,在此情况下,检察机关负责的审查起诉工作与侦查机关负责的侦查工作存在脱节现象。这种警检关系模式在实践中导致很大的困难。一方面,检察机关对于侦查权的监督缺乏“活力”,监督实效不佳;另一方面,侦诉关系疏离,侦诉合力难以达成。如此一来,“既无法满足集中高效、步调统一地追诉打击犯罪的目的,也不能体现出权力制约与人权保障的法治精神”。[15]

在这种单一的侦查取证模式下,警察在行使侦查权的时候会尽可能利用行政化办案的优势,强调对办案效率目标的追求。一旦警察将破案效率作为首要目的,就很可能忽视审查起诉以及法庭审判对于证据之“质”和“量”的要求,在侦查过程中很可能出现证据收集不规范不合法的情况。从时间和空间两个维度看,侦查和起诉基本上属于截然分离、互不相交的关系,这种严格区分前后序列的衔接模式使得侦诉关系过于疏离,警检之间缺乏规范的沟通互动机制,容易产生认识分歧。在缺少科学有效的沟通、协作机制的情况下,“检警关系因检警任务上之差异性,专业功能及组织隶属之不同,在合作关系上形成紧张状态”,“司法警察但求消极不拒绝检察官之指令,却缺乏动力积极配合检察官之侦查工作。而检察官则因受有严格法律训练,善于证据之法律评价及逻辑思维,并因对案件负有起诉与否之最终决定权,故经常不满意司法警察所搜集之证据及对案件所持之法律意见”。[16]虽然公安机关目前的刑事侦查技术已经有了很大的进步,但是在证据的收集、固定、保存方面还缺少像公诉人员那样的程序意识和证据意识,难以适应检察机关有效追诉的需要。

侦诉关系过于疏离、沟通不畅,两个主体在证据的理解和认定上存在差异,致使案件退回侦查比例居高不下。退回侦查机制实质上是一种程序回流机制,存在诸多缺陷。首先,退回侦查本身具有滞后性,是对司法资源的浪费,影响诉讼效率。其次,退回侦查具有局限性,很多时候并不能取得良好的预期效果,一些关键证据很可能因为错过最佳取证时间而毁损或灭失。最后,退回侦查机制在实践中不规范或不科学导致补充侦查质量不高,对于“补充何种具体证据、该证据在证据链中的作用以及缺失的后果”等补充侦查要素不能有效解释,使得补充侦查缺乏可操作性。以上原因导致了退回侦查在完善证据体系方面的作用严重受限,由此产生的负面后果是,要么案件因证据不足不起诉,要么只能以轻罪、轻情节起诉,刑事追诉的价值遭受贬损,同时,公诉人员也有可能因此陷入进退两难的境地,一旦“带病”起诉,那么庭审上的风险陡增。

(二)“以审判为中心”改革的要求

在传统的“以侦查为中心”的刑事诉讼格局下,侦查机关在整个刑事诉讼中处于决定性地位,侦查结论直接影响着裁判结论的形成——集中表现为笔录中心主义的裁判模式。在此情形下,重口供笔录轻实体证据的办案思维长期以来主导着刑事侦查实践,证据不足却强行定案的情况屡禁不止,“刑讯逼供”等程序违法行为虽然长期为法学界所诟病却得不到有效遏制。在司法实务中,我国侦查程序在取证的规范性、合法性方面存在着较大问题,这与“以审判为中心”的基本要求是不相符合的。在这种诉讼格局下,即便司法界一直致力于探索检察介入侦查的工作机制,并试图构建检察主导的审前程序模式,但是这种努力始终被制度的惯性所抑制,无法达到预期目的。

随着“以审判为中心”刑事诉讼制度改革的不断推进,侦诉关系问题的解决也已刻不容缓。[17]诉讼制度改革是牵一发而动全身的系统化工程,实现“以审判为中心”的诉讼制度的改革要求审前程序的合理化改造,[18]警检关系乃是其中的关键性问题,这必然要求“警检之间形成更为密切的关系,合力完成追诉犯罪的职能”。[19]以审判为中心的核心要义之一在于庭审的实质化审理,确保庭审在查明事实、认定证据、保护诉权和公正裁判中发挥决定性作用,这种决定性作用的发挥主要来源于控辩双方以证据为基础的庭审对抗和法官在庭审中依照直接言词原则作出的审查判断。因此,“侦查、起诉活动应当面向审判、服从审判的要求”。[20] “审判要求”的实质是对证据的要求,确保庭审活动围绕证据进行有效、充分的举证、质证和认证。在中国的案卷制度下,侦控方提供的证据在整个证据体系中占据核心地位,是法官据以裁判的主要依据,因此检察机关在移送案件材料前从控方角度对证据提前进行严格把关十分重要。

这对公诉方在庭审中的举证和质证活动提出了更高的要求,庭审对于证据规格的高标准、严要求必然会经由公诉传导到侦查,从而反向要求侦查人员提高侦查取证质量。由于侦查人员和检察人员的办案立场不同,两者对案情把握的优势和重心亦有所差别,警察办案多关注“抓人”和“破案”的侦查手段和侦查技巧,从任务分工上并不直接参与后续的审查起诉和法庭审判,因此很难对以证据为核心的刑事指控体系有完整和清晰的认识;检察官担负着代表国家向审判机关控诉犯罪的核心职能,在法庭上需要直面辩方进行诉讼攻防,从构建完整的刑事指控体系的角度来说,其对于证据链的结构、证据的关联性、证据能力和证明力有着更为深刻的认识。“这就客观上要求公诉方即检察机关能够提前介入引导公安机关取证,以确保侦查环节所收集的证据能够符合庭审的证据规格和标准。”[21] 2016年《最高人民检察工作报告》提出了检察机关“充分发挥审前主导和过滤作用”。“审前主导”就此以官方文件的形式提出,成为检察机关推进以审判为中心的诉讼制度改革的主要措施之一。“审前主导”作用的发挥应当以证据为抓手,以强化刑事指控体系和构建大控方格局为目标,而侦查指引便是“完善刑事证据链和证明体系”的重要工作机制。[22]

(三)犯罪形势的新变化




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