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【期刊名称】 《中外法学》
关于立法监督的研究综述
【英文标题】 A Summery of the Study on Legislative Supervision
【作者】 万其刚【作者单位】 全国人大常委会办公厅研究室
【分类】 中国宪法【期刊年份】 1997年
【期号】 5【页码】 80
【全文】法宝引证码CLI.A.13539    
  随着我国大规模法制建设的进行,法制建设中的一些问题,尤其是立法中存在的问题急需加以解决。这种迫切性在今天显得更为明显,因为坚持和实行依法治国,建设社会主义法制国家的治国方略,其必要前提就是要有法可依,而目前的立法主体多元化,虽然使立法的速度有所加快,但同时也加剧了立法中的矛盾,解决这些矛盾,很重要的一环是加强对立法的监督。近几年来,越来越多的人关注立法监督问题。[1]为了进一步推进立法监督的理论研究与实践,本文特对立法监督的研究加以综述。
  一、立法监督的含义及必要性
  (一)立法监督的含义
  关于立法监督的含义,归纳起来,有以下几种观点。
  第一种看法认为,立法监督是指运用立法手段对行政、司法等方面的监督。这种观点不是本文所着重讨论的立法监督。
  第二种看法认为,立法监督是由立法机关或议会对行政、司法和立法本身诸多方面的监督,以及有关方面对立法主体的监督。这种观点也是太泛了。
  第三种看法认为,立法监督是指包括国家机关、社会团体、公民在内的一切组织和个人对一国立法权运作及其结果的审查和控制。这种广义上的立法监督仅仅具有舆论上、道义上、政治上的威慑力,不具有法律效力。
  第四种看法认为,立法监督仅指立法系统内部有立法权的主体在创制法律、法规活动中,为了保证立法权限和效力的有序状态,以及立法质量而建立的一种制约机制。
  第五种看法进一步认为,立法监督不仅是立法系统内部的监督,也包括权力机制对本级行政、审判、检察等国家机关制定的规范性文件的监督,还包括对下级人大及其常委会决议、决定的监督,若有同宪法、法律、法规相悖之处,有权将其撤销。这种看法把法作了过于宽泛的理解,把规范性文件都视同为法。
  第六种看法认为,立法监督是对立法活动的监督,指有立法权的主体,在自己的监督权限范围内,依据一定的程序对有关立法活动实施的监察和督促,这种立法监督是准立法性质的。与这种表述相似的是,立法监督是指特定主体对立法权运作过程及其结果的审查和控制,即不仅监督立法的动态部分(立法过程),而且监督立法的静态部分(立法结果)。有的同志则认为,立法监督是指对立法活动的监督,主要是指对立法文件的监督。
  (二)立法监督的必要性
  学者们从不同的角度论述了对立法实行监督的必要性,归纳起来,有以下几点:
  第一,保障民主的需要。这是很多学者都强调的。他们认为,立法监督的存在与否,与民主的状况相关联。没有民主便没有立法监督,没有立法监督也表明没有完备的民主制度。立法权是国家权力的重要组成部分,其行使必须受到监督,才不致于偏离民主与科学的准则。在我国,搞好立法监督,是由我们的根本政治制度决定的。我国的一切权力属于人民,人民享有管理国家与社会事务的权力,立法权源于人民,一切立法权的行使,都绝不允许违背人民的意志。所以,建立、完善立法监督体制,实行立法监督,是我国社会主义民主政治建设的要求,是按人民意志办事的体现和保障。
  第二,保证法的体系和谐的需要。恩格斯曾指出:“法不仅必须适应总的经济状况,不仅必须是它的表现,而且必须是不因内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现。”[2]建立一个内在和谐一致的法的体系,必须实行立法监督。如果缺乏立法监督,就不能保证立法系统工程的协调、有序运行,就不能保证立法体系内部规范性法律文件效力的单向序列,就不能保证立法体系整体目的和效能。实行立法监督,对于保障国家法制统一,维护宪法和法律的尊严,都是很有必要的。
  第三,保障立法科学性的需要。立法监督对整个立法活动的科学与否,起着关键的保障作用。具体表现为:(1)预防作用。预防因为立法程序和立法内容不科学而导致违法或不当立法的产生,起到防患于未然的作用。(2)补救作用。对监督中所发现的问题采取得力妥当的措施,纠正不科学的立法程序、摒弃不科学的立法内容,增加立法的可行性,使损失得到弥补或降至最低限度。(3)改进作用。通过立法监督程序在一次立法活动中发现的错误,进行认真总结,吸取经验教训,探索立法活动的规律,进一步完善立法程序,改进立法方法,加强立法管理,从根本上提高立法质量。(4)评价作用。对立法机关和立法人员的立法行为及其效果作出公正的评价,以此为基础确定立法责任,达到奖优罚劣的目的,克服立法工作中的种种消极因素,使立法工作沿着科学、公正的轨道健康发展,积极推进。
  第四,满足现实的需要。这具体表现为:(1)我国正处于变革时期,实行立法监督,能够及时调整法律、法规与现实之间的矛盾和冲突,使法律法规内容更符合实际。(2)可以更好地使法律法规与主体法律(基本法律——由全国人民代表大会制定的)相配套,防止法律的“断裂”和“空档”。(3)能够避免立法权限下放后,相应的界限不明所造成的重复立法、越权立法,避免法律效力层次的混乱。目前,我国立法主体多元化,各立法主体在立法的具体目的和立法体系整体目的二者之间产生差异和矛盾,其可能性明显增大,一定程度上容易滋生“地方保护主义”、“部门保护主义”。事实上,这种可能性已经演变为现实性。而(4)由于缺乏有效的立法监督机制,违法的立法行为未受到国家和人民的谴责与制裁,不当、失误的立法行为没有得到及时有效的制止和纠正。这是我国法制建设的一大隐患。
  二、立法监督的特征和种类
  (一)立法监督的特征
  1.法定性即有权的国家机关依照法定职权实施,其他任何国家机关或个人均无权行使该项权力。就是说,(1)监督依据的法律规定性。立法监督权来自宪法和法律所规定的立法权限,离开了一个国家现行的立法权限体制,所谓立法监督就无从谈起。(2)监督权行使主体的法律规定性。行使立法监督权的主体是法定的国家机关。
  2.程序性立法监督是严格按照法定程序进行的活动,所采用的形式,如改变、撤销、批准和备案等,都有严格的程序规定。离开或抛弃立法监督的程序而实施立法监督,有可能从根本上违背设立立法监督机制的初衷。
  3.强制性立法监督通过审查和控制等方式,可以对违法的或失去合理性的立法及其成果,予以强制性的否定。
  4.全程性立法监督在立法过程中,无论在事前、事中、事后,都认真进行监督。这有利于达到立法监督的目的。
  还有一种意见认为,立法监督是一种准立法活动,这是立法监督的性质所在,也是立法监督的根本特征所在。
  (二)立法监督的种类
  可以从不同角度和依不同标准作多种划分。
  1.纵向监督和横向监督
  这是从实施监督和接受监督的立法主体之间是否存在隶属关系来作的划分。(1)纵向监督。这是有权的、具体隶属关系的上下层次立法机关之间的监督。它又可分为重叠和非重叠的两种。重叠的纵向监督,是由几个层级同时对它们的某一下级的立法进行监督。非重叠的纵向监督,则是指单一的有权机关对它的下级的立法实行的监督。(2)横向监督。这是指有权立法的、同层级各机构之间的监督或彼此监督。
  2.单向监督和双向监督
  这是以实施监督和接受监督的立法主体之间能否彼此制约为标准而划分的。(1)单向监督。是指两个立法主体之间,只有一方对另一方的监督,这又可分为同级和非同级的两种。同级的单向监督是指对乙方行使监督权的甲方与乙方为同一层级的国家机关,如在意大利,省议会通过的法律均须由共和国政府在法定期限内签署后生效。(2)双向监督。这是指两个立法主体之间就立法互相监督和牵制。在联邦制国家,联邦立法和州立法往往就存在这种限制与监督。双向监督也可以分为同级和非同级两种。
  3.常规监督和非常规监督这是依立法监督发生的条件而进行的划分。(1)常规监督。指立法监督的发生不以被监督者的异常活动出现为条件的监督,是依正常手续、程序和制度而实施的监督。在我国,自治州制定的自治条例或单行条例,要生效就必须报所在省、自治区人大常委会批准。(2)非常规监督。这是指立法监督的发生以被监督者的异常活动为条件的监督。在意大利,当国家议会或区议会所制定的法律以及具有法律效力的法令被认为同宪法相抵触时,宪法法院的审查活动才能开始进行。常规监督与非常规监督都可分为同级和非同级,系统内和系统之间的监督。
  1.内容监督和形式监督
  这是依立法监督的指向来划分的。(1)内容监督。是对规范性法律文件的具体内容进行的监督。(2)形式监督。是针对规范性法律文件本身所采取的形式而进行的监督,这种监督实质上是立法权限的监督,所以又被称为权限监督。
  2.立法过程监督和立法结果监督
  这是依立法监督的重点不同而作的划分。(1)立法过程监督。是指有关机关对尚处于立法过程中的立法行为实施的监督。对立法过程实施监督有其积极的一面,将立法活动的全过程置于监督之下,有利于保证立法结果尽可能合理、合法,避免一些失误,但对立法过程的监督具有成本大、不易把握的弱点。(2)立法结果监督。是有关机关对立法成果——法律文件的监督。这种监督将其重点集中的立法结果上,而对立法过程则忽略不管。这具有经济、准确的优点,不足之处在于:有时只能事后才将损害降低到最低限度,而无法事前就将损害加以消除。将立法监督分成立法过程监督和立法结果监督,实际上类似于事前监督与事后监督。
  关于立法监督的分类,还有其他的划分,如依立法监督的效果可分为立法主体的内部监督和社会对立法的外部监督,等等。
  任何国家的任何立法主体都不可能绝对保证自身的任何一项立法都符合立法的整体目的,为此,立法监督就必然普遍存在于各国不同层次的有关系统中。只是各国监督方式上的差异,才形成了上述各种形式的立法监督种类。我国应在比较的基础上,加以借鉴,完善立法监督制度。
  三、立法监督的原则
  立法监督的原则必须贯穿于整个监督工作的始终,并为所有监督主体一体遵循。它以民主和法制为基本要求,以解决立法实践中的实际问题为目的。具体说,包括以下原则:
  (一)维护法制统一的原则。这是立法监督的出发点与最终目标。法制统一主要体现在立法思想统一,立法权力统一,法律效力统一三个方面。法制统一,既是社会主义市场经济的需要,又是实行和坚持依法治国的需要。
  (二)实事求是,有错必纠的原则。这是立法监督的有效性与正确性的根本保证。它要求立法监督机构本着认真负责的精神,对已生效的法律、法规或正在制定中的法律、法规全面考察,仔细审理,一旦发现有矛盾、冲突、越权等问题,立即纠正,维护国家法律的权威和尊严。
  (三)公开监督,注重协调的原则。立法监督的内容、活动程序都应贯彻公开的原则,这有利于排除干扰,也便于接受社会舆论对立法监督工作的监督。同时,在审查各项法律、法规时必须注意协调各部门关系,减少不必要的纠葛。
  (四)主动审慎,讲求实效的原则。

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}谷安梁主编:《立法学》,法律出版社1993年6月版,第10章“立法监督”。
{2}梁彦:《论法规的立法监督》,《法学研究》1993年第1期。
{3}钟海让著:《法律监督论》,法律出版社1993年8月版,第六章第三节“立法监督制度”。
{4}周旺生著:《立法论》,北京大学出版社1994年8月版,第5章“立法制度若干问题”之七
{5}蔡定剑:《立法监督初探》,《人大工作通讯》1994年第17期。
{6}陈延庆:《论我国立法监督的权限和程序》,《中国法学》1995年第3期。
{7}周旺生主编:《立法学教程》,法律出版社1995年9月版,第十章“立法监督”。
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