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【期刊名称】 《现代法学》
论我国环境资源法体系及健全环境资源立法
【英文标题】 Observations on China's Legislative System Concerning Environmental Resources and Its Perfection
【作者】 马骧聪【作者单位】 中国社会科学院
【分类】 环境保护法【中文关键词】 环境资源法;体系;立法
【英文关键词】 law on environmental resources;system;legislation
【文章编码】 1001—2397(2002)03—0061—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 3
【页码】 61
【摘要】

作者认为,环境资源法体系由三部分组成,一是对环境和自然资源综合调整法,二是自然资源法,三是环境保护法,并提出了相应的立法建议。

【英文摘要】

The legislative system on environmental resources consists of three parts:a comprehensive law adjusting the relationship between environment and nature,the laws concerning natural resources and environmental protection law.In addition,the author of the thesis presents his own proposals in view of legislation.

【全文】法宝引证码CLI.A.173550    
  改革开放以来,我国的环境资源法得到了迅速发展。为了实施可持续发展战略,促进和保障我国经济、社会与环境、资源的协调发展,改善人民的生存环境和生活质量,实现人与自然的和谐,我们必须进一步发展环境资源法。总的目标应是发展环境资源法体系,完善和健全各项法律制度,使行政控制、宏观调控与市场机制相结合,形成一整套适合我国国情的环境资源保护法律制度,以规范、促进和保障环境资源保护及国土资源的合理开发利用。
  一、环境资源法是我国法律体系的一个组成部分
  发展环境资源法体系,就是将环境法、自然资源法、国土法结合起来称作环境资源法或者国土资源与环境法,将其作为我国法律体系的一个组成部分,使我国调整环境和国土资源的法律法规更加科学、协调地发展。
  20世纪70年代末和80年代初,在我国先后形成了环境法(或环境保护法)、自然资源法和国土法的概念。但人们很快发现,这三个概念非常接近,其内涵有许多共同之处,实质是雷同的。
  所谓环境法,是指调整人们在保护和改善环境的活动中产生的各种社会关系的法律规范的总称:所谓自然资源法,是指调整人们在开发、利用、保护和管理自然资源的活动中产生的各种社会关系的法律规范的总称;国土法或国土整治法,是指调整有关国土的开发、利用、治理和保护的社会关系的法律规范的总称。而这里所说的环境,是指人类赖以生存的自然环境,包括土地、大气、水、森林、草原、矿藏、海洋、野生生物、自然保护区等天然环境因素和城市、乡村、风景名胜等经过人工改造的人为环境因素;所谓自然资源,是指自然环境中可以为人类利用的物质,主要包括土地、水、气候、森林、矿产、海洋、草原、野生生物等;而所谓国土资源,也主要是指土地、水、气候、森林、矿产、海洋、草原、野生生物等自然资源。这些自然资源都是自然环境的组成部分。
  从以上所述可以看出,环境法、自然资源法、国土法的调整对象基本上是一致的,即人们在开发、利用、保护、改善和管理环境资源的活动中产生的社会关系。这是因为土地、水、大气、森林、矿产、海洋、草原、野生生物等既是环境要素,又是自然资源,是同一事物的两个方面,具有双重性。尽管环境法、自然资源法、国土法有不同之处———环境法侧重于整个区域国土资源的综合开发利用和整治,但是,这种差异是次要的,因为保护环境必须保护和合理开发利用资源,必须在开发利用中保护,而开发利用自然资源必须同时保护自然资源和生态环境。所以,环境法、自然资源法、国土法是从不同的角度调整同一类社会关系,解决同一问题,实现协调人类社会与自然界的关系的共同目的的。
  由于调整对象基本相同,环境法、自然资源法和国土法的内容、基本原则、基本制度等许多方面也是相通的、交叉的,相互补充、相互影响、相互渗透。环境法专家和自然资源法专家还不约而同地指出,二者具有共同的特点。
  由于环境和自然资源是一个事物的两个方面,密不可分,决定了环境保护管理和自然资源管理也有许多交叉和重叠,是从不同方面共同进行环境资源管理。环境保护立法、自然资源立法、国土立法,更是相互结合、交叉,很难截然分开。
  从国际上的实践来看,也一向是把环境和资源结合起来对待的。《联合国人类环境宣言》在论述保护人类环境时就同时指出要保护和合理开发利用地球上的自然资源。联合国环境规划署的活动不仅是要保护人类环境,而且要促进世界各国和全人类对自然资源进行有效管理、合理开发利用和保护。联合国环境规划署、世界自然和自然资源保护同盟、世界野生生物基金会联合发表的《世界自然资源保护大纲》和联合大会通过的《世界自然宪章》,是将环境与资源、保护环境与保护及合理开发利用自然资源紧密结合为一体的典范。世界环境与发展委员会的报告《我们共同的未来》和联合国环境与发展大会及其通过的《21世纪议程》,更是把保护人类环境与保障自然资源的合理开发利用结合在一起。许多国际条约也是将环境和自然资源保护与合理利用结合在一起的,如《联合国海洋法公约》、《生物多样性公约》等。
  基于以上原因,1987年我国的国土管理部门和土、水、林、矿、海、草、水产等自然资源管理部门及有关学术研究机构联合成立了国土资源法研究会,倡导把国土法和自然资源法结合起来。此后,一些研究环境、自然资源法和法学理论的专家,都相继提出把环境法、自然资源法、国土法结合起来,作为我国法律体系的一独立部门,称作国土资源和环境保护法,或者环境和国土资源法,或者环境资源法。
  我国的环境资源管理与法制建设实践,也正在走向一体化。其突出的表现是:第八届全国人民代表大会成立了环境与资源保护委员会,该委员会在工作中提出了建立环境与资源保护法律体系问题。国务院学位委员会调整学科专业,将原来的环境法改名为环境与资源保护法。1997年修改的《刑法》专设了“破坏环境资源保护罪”一节,也将环境资源结合起来。1988年国务院机构改革,将原来的国家环境保护局提升为国家环境保护总局,并新组建国土资源部,加强环境资源的集中统一管理。党和国家的有关重要文件更是将环境与资源结合起来提出和解决问题,如江泽民总书记在中国共产党第15次全国代表大会上的报告、国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要、“十五”计划纲要等。
  总之,把环境法和自然资源法结合成环境资源法,作为一个大的法律部门,是客观事物本身的要求,它有利于按照自然客观规律和经济规律对环境资源进行统一的综合管理,全面统筹规划环境资源的开发、利用和保护;有利于统一考虑环境资源立法,建立科学的环境资源管理体系和制度,避免法律上和管理上的重叠、冲突和不协调,实现环境资源的全面保护和合理利用开发。从实质上讲,环境资源法与国务院学位委员会确立的环境和资源保护法基本上是一致的。
  二、环境资源法的体系结构
  环境资源法是国家制定或认可,并由国家强制力保证实施的,调整人们在开发、利用、保护、改善和管理环境资源的活动中产生的社会关系的法律规范的总称。
  环境资源保护、开发、利用和管理,是一项极为复杂的系统工程,涉及国家和社会生活的方方面面,必须制定许多法律法规,从各方面进行多层面的全方位法律调整,必须有一个内部协调一致的法律体系。而环境资源法体系,是指国家制定的环境资源法律、法规按照一定的原则、功能、层次所组成的相互联系、相互配合、相互补充、相互制约、协调一致的有机整体。环境资源法体系应当以宪法关于环境资源的规定为基础,由3部分组成:一是对环境和自然资源进行综合调整的法律法规(简称环境资源综合调整法),二是自然资源法律法规(简称自然资源法),三是环境保护法律法规,包括环境污染防治法律法规和特殊环境保护法律法规(简称环境保护法)。
  1.环境资源综合调整法
  所谓环境资源综合调整法,是指从整体上对环境和自然资源进行综合管理、保护、开发、利用而制定的法律法规。其特点是对环境资源进行整体的综合的法律调整,而不是为了个别环境资源要素。它包括国土规划法,资源节约和综合利用法,自然灾害防治法,国土资源和区域开发与整治法,综合监督管理法等。
  2.自然资源法
  所谓自然资源法,即关于土地、水、气候、海洋、森林、草原、野生生物、矿产等各种自然资源管理、保护、开发、利用和改善的法律法规。其中又分土地法、水法森林法矿产资源法、海洋资源法、草原法、野生动植物保护法、风景名胜保护管理法等。
  3.环境保护法
  环境保护法是关于防治环境污染和其他公害、保护特殊环境的法律法规。其中除综合性环境保护法外,又可分水污染防治法大气污染防治法海洋环境保护法固体废物污染环境防治法环境噪声污染防治法、有毒有害物质污染控制法、放射性污染防治法,以及自然保护区、生物多样性等特殊环境保护法等。上述三个组成部分是密切联系、相互补充的,但各有自己的侧重点,具有相对独立性,可以自成分支体系。确立环境资源法体系并不影响它们各自的发展,而只是加强它们之间的联系、协调和相互配合,共同保护和合理利用环境资源,保障人类社会与自然界的和谐发展。
  三、健全环境资源立法
  从上述环境资源法体系出发,根据我国环境资源立法已经取得的成绩和存在的不足,提出以下立法建议:
  1.关于环境资源综合调整法
  关于环境资源的综合调整,我们虽然已经制定了《城市规划法》、《节约能源法》、《水土保持法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《防沙治沙法》等,但还很不够,特别是缺乏综合性的环境资源基本法。因此,这方面的立法应当加强。除目前正在起草的《环境影响评价法》、《清洁生产法》外,还应当研究制定以下法律:(1)《环境资源基本法》或《环境资源保护综合管理法》
  现行《环境保护法》第2条规定:“本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。但实际上,该法的具体内容却主要涉及环境污染防治,有关生态环境和自然资源保护的规定很少。而造成这种状况的主要原因在于将环境保护法与自然资源法截然分开,过于强调其独立性的一面。如果在承认它们具有相对独立性的同时,更加重视和强调其关联性,制定一部《环境资源基本法》或《环境资源保护综合管理法》,使之成为环境资源法体系的牵头法律,使各种资源与环境保护法律法规构成一个有机的整体,相互配合,相互补充,相互制约,从各个层面和角度保护环境资源,将会更加符合自然界的客观规律。
  因此,本着将环境与自然资源进行一体化保护、管理和开发利用的精神,建议国家研究和制定综合性的《环境资源基本法》或《环境资源保护综合管理法》,以便解决各单项自然资源法和环境保护法好饿但是不想动无法解决的有关环境资源保护的全局性问题,调整与此有关的各种社会关系,从总体上保护环境与资源。该法的主要内容是从可持续发展战略出发,将环境资源保护与经济社会发展紧密结合起来,从整体、全局和宏观的高度,对开发、利用、节约、管理、保护和改善环境资源的基本原则、基本对策和重要制度作出规定。鉴于它是环境与资源领域的牵头法律、核心法律、第一层次的基础性法律,涉及社会经济的各个层次和方面,关系到国家的长治久安、中华民族的生存和发展,应当将其作为国家的一项基本法律,由全国人民代表大会通过,以引起全社会对其规定的高度重视。
  与低层次的单项自然资源法和环境保护法相比,该法的规定会显得比较原则,但从总体上看,它并非口号、宣言式的不可操作的空洞法律,因为它应对经济社会与环境资源的综合决策机制,各级人大及其有关机构、各级政府及其有关部门等国家机关在保护与合理利用环境资源方面的职责,企事业单位、社会组织和公民个人在环境资源保护方面的基本权利与义务,普遍适用的环境资源监督管理制度,环境资源监督管理体制等重要的实际问题作出规定。
  在制定该综合性法律时,可以将现行《环境保护法》中普遍适用于环境资源保护的行之有效的规定和制度吸收进来。而《环境资源基本法》一经通过,《环境保护法》即应废除。
  (2)《资源节约与综合利用法》
  节约和有效利用资源,是解决我国人口众多而资源相对不足这一尖锐矛盾的根本出

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【注释】                                                                                                     
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