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【期刊名称】 《法学杂志》
论依法行政若干问题及其对策
【英文标题】 Problems and Countermeasures of Administration by Law
【作者】 皮纯协王毅【分类】 行政管理法
【中文关键词】 依法治国、依法行政问题【期刊年份】 2000年
【期号】 5【页码】 11
【摘要】

本文首先就依法行政的概念、前提和原则予以论述,进而扼要地指出依法行政中存在的问题及其对策。

【全文】法宝引证码CLI.A.19169    
1999年3月15日,第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定:“中华人民共和国实行依法治国,建议社会主义法治国家。”这是我国总结五十年来民主与法制建设的经验教训后得出的历史结论,它已成为把中国建设成富强、民主、文明的社会主义强国的基本国策。依法治国涉及的问题很多,但关键问题却是依法行政。
  一、关于依法行政的概念、前提和原则
  行政机关是国家机关中对经济和社会发展影响最大,与公民关系最密切的一个部门。行政机关在社会生活中的极端重要性决定了依法治国的关键在于依法行政。
  1.依法行政的概念。依法行政亦可称行政执法活动,是指行政机关以及依法受权的组织和行政机关依法委托的组织实施法律、法规和规章的行为。它包括行政规范行为(行政机关制定和发布的普遍性行为规则的行为,也叫行政立法)、行政处理行为(行政机关及其公务员或其他有权机关、组织及其公务员依据法律和行政法律规范对具体事件作出处理的行为,也叫狭义上的行政执法)、行政裁判行为(行政机关依照其法定职权对行政争议或民事纠纷进行裁决、调整处理的行为,也叫行政司法)。
  现代法治理论认为,国家极力的终级所有者是人民。人民制定了法律,就赋予法律以最高的权威,人民自己作为公民又必须服从法律的统治。同样,人民通过自己的代表机关组织并授权国家行政机关行使管理国家的权力,人民自己作为公民又必须服从国家行政机关的管理。从这个意义上说,国家行政机关是法治表面上的主体,而一切公民和社会组织是法治的客体。但是,不能因此而否定人民是法治的实质主体。依法行政问题说到底是在人民之下的国家机关依法行政问题,这是依法行政的核心内涵。
  2.依法行政的前提。依法行政的前提很多,但提到依法,首先要考虑到所依之法必是良法。亚里士多德认为:“法治应包含两重定义:已成立的法治获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”良法应具备以下条件:第一,合宪性;第二,法律之间必须在纵向上前后衔接,在横向上左右和谐,共同构成一个完整的法律体系,法律之间不存在冲突。为达到良法要求,应作好以下工作:第一,应有严格的立法程序;第二,必须加强权力机关对行政立法行为的审查,包括对立法过程的形式审查和对行政法规、规章的实质审查。这种审查必须是及时而有效的。
  3.依法行政的原则。依法行政原则是法治原则在行政法上的体现。德国行政法的合法性原则与合宪性原则一道构成司法审查的基本原则,即法治行政原则。法国行政法治原则有三项内容:第一,行政行为必须有法律依据;第二,行政行为必须符合法律;第三,行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。美国的法治行政主要表现之一,就是行政行为不通过正当的法律程序无效。在英国,古老的自然公正原则得到了适用,不加限制的行政自由裁量权的观点被彻底否定了。
  在依法行政问题上应有以下几个原则:第一,法律保留原则;第二,法律优先原则;第三,“政权法定与依法授予原则;第四,行政权依法与依照法定程序行使原则;第五,行政权依法接受监督原则;第六,公开行政原则;第七,行政权侵权时承担相应法律责任原则。
  总之,一切行政行为必须在法律名义之下做出,一切侵权、越权、滥用职权和不作为的行收行为都必须受到追究。依法行政的过程就是破除人治,走向法治、走向民主与现代化的过程。
  二、我国当前依法行政中存在的问题夫妻本是同林鸟
  行政机关依法行政的过程也就是行政执法的过程。根据行政行为的特点,又可分为行政立法、行政执法(狭义)和行政司法等过程。依法行政中存在的问题在行政立法和行政执法(狭义)中表现得较为突出。
  1.有关行政立法空白较多或所立之法缺陷较大。目前名目繁多的“行政许可”散见于各个相关的法律、法规、规章中,在一些地方,甚至乡镇都巧立出各种名目的“行政许可”来,人为地增加了行政管理的环节。究其原因,缺少《行政许可法》。由于部门之间在立法上不协调,致使各个行政法规对同一问题的规定直接发生冲突,难以执行。比如,销售者以短斤少两侵害消费者权益的违法行为,根据计量法规定,应由县级以上政府计量部门处罚,也可由工商行政管理部门处罚;根据价格管理条例规定,应由物价检查机构处罚;根据城乡集市贸易管理办法和城乡个体工商户管理暂行规定,应由工商行政管理部门处罚。这种立法上的冲突致使行政执法政出多门。
  解决行政立法空白、不配套、相互冲突的主要办法:一是由权力机关为行政立法行业制定出严格的程序;二是权力机关对行政立法审查应做到全面和系统;三是部门立法应克服偏私心理,切实保证行政立法的质量。
  2.行政执法主体——行政机关和公务员本身存在着许多问题:一是我国许多行政机关目前仍没有摆脱行政职能与企事业职能合而为一的局面。比如煤炭、交通、石油、铁路、电力等部门,仍集管理权、经营权与行政处罚权开一身,政企不分。或者虽然表面上政企分开,但仍处于事实上的垄断地位。这种行政性公司以及其他以公司、组织命名,实则仍是生产经营、监督检查与处罚等职能合而为一的组织,很难自己监督自己,公正执法。二是行政机关职能分工不清,有些事情就争着管、有些事情就都不管。例如无照个体商贩在道路两侧建点摆摊,依照法律规定,市容、交通、

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