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【期刊名称】 《中国法学》
人民币汇率争端的法律分析
【英文标题】 A Legal Analysis of RMB Exchange Rate Dispute
【作者】 杨松【作者单位】 辽宁大学法学院{教授,博士生导师}
【分类】 国际金融法
【中文关键词】 人民币汇率争端;汇率主权;汇率操纵;汇率偏差;补贴
【期刊年份】 2012年【期号】 5
【页码】 181
【摘要】

人民币汇率问题成为近年来国际社会关注焦点,特别是美国参众两院先后通过关于汇率改革法案,不断质疑人民币汇率政策。汇率主权是国家货币主权的应有之义,主权国家有权决定并且改变本国的货币价值,不受其他国家干涉。一些国家对人民币汇率问题的指控,如汇率操纵、汇率偏差、或者是构成“出口补贴”,都可以从法理上看到漏洞。根据国际货币基金组织和世界贸易组织的相关规则不足以判定人民币汇率违反国际义务。中国政府应该在坚持货币主权原则的基础上,通过灵活的法律手段解决人民币汇率争端,促进人民币汇率市场化改革,寻求国际合作以推进人民币国际化进程。

【英文摘要】

The issue of RMB exchange rate has became the focus of attention in international society recently, especially after enacting the reform act of exchange rate, the United State always question Chinese policy of RMB exchange rate. Exchange rate sovereignty is core of national currency sovereignty, a sovereign state has right to change the exchange rate of its own currency, any other countries should not interfere. Other countries' RMB exchange rate accusations leave many loopholes, such as currency manipulation, exchange rate deviation, or RMB exchange rate constitutes “export subsidy”. According to the relevant rules of the International Monetary Fund and the World Trade Organization, RMB exchange rate does not violate any international obligations. On the basis of insisting on the principle of currency sovereignty, Chinese government should solve RMB exchange rate dispute by legal means flexibly, promote market-oriented reform of RMB, and seek international cooperation in order to promote the internationalization process of RMB.

【全文】法宝引证码CLI.A.1221179    
  
  以美国为代表的发达国家对人民币汇率的“窥视”由来已久,从关注人民币汇率政策到关注人民币汇率带来的贸易效果,从基金组织(IMF)转战到世界贸易组织(WTO),对人民币汇率问题施加的压力不断升级。2011年10月11日,美国会参议院通过《2011年货币汇率监督改革法案》,更使人民币汇率争议白热化。虽然该法案最终被制定为法律还需要一个过程,但是它充分表明美国通过单边措施处理人民币汇率问题的企图,也反映中国作为新兴经济体在国际经济事务中不断提升的国际地位。作为不同货币价值的比率,汇率制度具有“天然”的国际性,汇率制度的法律争端突出国际货币体现为相关国际法律问题。[1]在目前的国际法律框架内,汇率问题主要涉及两个方面规范,即IMF和WTO体制内的相关规则。汇率的相关争议主要表现为货币主权、汇率操纵、汇率严重偏差、补贴和WTO管辖权等问题,从国际法视角对人民币汇率的法理研究将为国家间汇率争端提供理论支撑。
  一、汇率主权是货币主权的应有之义
  汇率被认为在公开市场和国际支付体系中处于主权国家间经济关系的中心位置。[2]当一国的商品或服务参与国际交换时,必须把该商品或服务以本国货币表示的价格兑换成以国际市场通用货币表示的价格,而兑换的根本依据便是汇率。汇率从国际市场上反映着货币价格,在衡量两国间货币关系中透视出国家经济主权关系,从而折射出两国的经济关系。[3]早在1974年联合国《建立新的国际经济秩序宣言》第四部分和《行动纲领》第二部分发中就鲜明地指出国家经济主权原则,和国际货币制度对发展中国家的资助。此后的《各国经济权利和义务宪章》第二部分第2条也指出“每一个国家对其全部财富、自然资源和经济活动享有充分永久主权”,而汇率及其货币制度正是一国经济主权包含的内容,一国可以独立自主确定。迄今唯一专门调整国际货币关系的国际条约——《国际货币基金协定》第4条(以下简称《基金协定》),把规制各国汇率稳定作为核心内容,但是仍然承认汇率制度属于国家货币主权调整范围。《基金协定》认为汇率的稳定与否,取决于成员国国内经济的发展,而不是取决于各国的国际承诺[4]。《基金协定》第4条第2节界定了现行国际货币体系中汇率安排的含义,根据该条款,成员国可以在自愿的前提下选择自主汇率安排,并有权决定本国货币价值,即本国货币与其它货币的比值,条件是这些安排必须符合《基金协定》的合作精神。[5]各国可以自主选择汇率制度就是汇率主权基本内涵,表现在两个层次,一是自主的汇率安排,二是汇率的比值升降。各国可以采用浮动汇率制、钉住汇率制或区域安排中的汇率制度,同时根据各自的国情适时升值或贬值。[6]不论是过去还是现在,一国货币升值的情况比较少见,货币当局视升值为非常危险的措施,只有迫不得已的情况下才实行货币升值。近些年,除了人民币,其它货币如美元、英镑、欧元等都有不同程度的贬值。一般来说,除非习惯国际法或者国际协议承认某种例外,国内立法者有权决定本国的汇率制度,包括是否钉住另一国货币、货币和汇率政策的执行方式、贬值或升值等。[7]实际上,各国在选择汇率制度的同时,也选择了实现货币主权的方式。中小学减的负已经加到家长身上了
  货币主权的法律实践可以追溯到国际常设法庭1929年的判决,当时判决所依据的“一国有权管理其货币”原则一直被后来作为法律依据所援用。[8]可见,国家对其货币拥有主权权力早已得到国际法的承认,此项权力由各主权国家行使,其他国家无权干涉。《基金协定》是国际范围内各国同意限制货币主权的主要法律渊源,而基金组织成员的普遍性和重要性对习惯国际法的形成具有实质性影响,有学者认为这很有可能影响到货币问题习惯国际法的形成或者使已经形成的习惯规则具体化。[9]一旦承认《基金协定》对货币主权的限制已经构成习惯国际法规则,那么其它关于限制货币主权的条约,其终止、废止或者撤销对缔约国没有实质性影响。[10]但是我们没有充分的证据确定《基金协定》对货币主权的限制已经成为了习惯规则,或者《基金协定》是在已经存在的习惯规则的基础上达成的。因此通常而言,《基金协定》对各国货币主权的限制仅仅只是基于条约的限制,货币主权的国家属性并不会因为货币的条约义务而削减或取消。[11]可以说,各国基于条约对货币主权的限制,是以尊重货币主权为前提的,而且必须得到主权货币国的承认。事实上,各国货币事务受到的限制,范围还是有限的[12],根据《基金协定》第1条第1款(iii)的要求,成员国有义务相互合作以实现汇率安排的有序性和汇率体系的稳定性;各国必须尽最大努力监督其经济和金融政策朝着价格稳定和经济增长的方向发展。国际货币基金组织的首要功能是在国际货币关系中实现上述目标,其中最重要的便是汇率制度与外汇安排。[13]为了实现国际货币关系中的这一目标,特别是汇率稳定和经常性国际交易的自由支付与转移,基金组织可以采用不同的手段:首先是成员国为达到国际收支平衡获得基金组织金融援助需要满足一定的条件,其次是成员国履行《基金协定》中的义务必须接受基金组织的监督。[14]这是国家货币主权在汇率领域受到限制的集中表述。《基金协定》对成员国货币主权基于汇率的限制,我们可以分解为目标限制和手段限制两类,目标限制即汇率安排的有序性和汇率体系的稳定性;手段限制即达到国际收支平衡和接受基金组织的监督。而就手段限制而言,国际收支平衡和接受基金组织的监督这两大基本限制手段中,保持国际收支平衡与各国国内货币政策和宏观经济调控要求是一致的,接受基金组织的监督并不构成对成员国货币主权实质内涵的削弱,更多表现在程序监督,从这个层面说,手段限制其实是基金组织与成员国的一致目标。就目标限制而言,基金组织着眼于国际汇率体系的稳定,提出各国汇率安排要表现出“有序”,国际经济的一体化和全球化已经使得各国认识到国与国之间依赖和掣肘,国际汇率体系的稳定已经是各个成员国的共同期盼,汇率安排的有序越来越成为许多国家的自觉行动和国内经济政策制度的重要因素,从这个意义上说,传统意义上视《基金协定》对成员国货币主权的限制,在面对新的国际经济发展趋势时需要作出新的理解。有学者进一步指出在现在的国际形势下,货币主权受限义务主要是程序性的,并不能形成实际的解决方案[15]。
  很多基金组织的成员国同时也是区域货币联盟的成员,这种重叠的状况似乎对其主权的限制更加严重。其实,如果成员国对某一货币合作或汇率问题存有分歧,合作的目标便难以实现,即便最终能够出台某项协议,也仅仅是最低程度的共识,G20在如何解决金融危机问题上出现的分歧便是最好的证明。[16]虽然成员国意识到国际合作的重要性,但是在对货币主权重新施加限制的同时,《基金协定》第4条第3款(6)也表现出成员国在货币事务中对主权的强烈要求,即制定的规则“应尊重成员国国内的社会和政治政策,在适用这些规则时,应该对成员国的状况给予适当的考虑。”而且对成员国货币主权的这种限制到底体现在规则的制定方面,还是体现在条约的适用和解释方面,我们不得而知。[17]2007年IMF执行董事会通过的《成员国政策的双边监督决定》(简称《2007年决定》)将重心转移到对货币管制政策的外部影响力上,提出外部稳定的概念,这种转变说明基金组织承认一国货币管理政策对他国潜在的外部影响,以及可能带来的全球发展不平衡,这应该说是目前关于货币及汇率主权限制因素的最新发展。但是这一规定本身存在争议,尚未得到基金组织多数成员国的认同。某项事务是否属于一国的管辖范围是明确的,是否“外部稳定”是一个相对的概念,取决于国际关系的发展并且受制于对其他国家承担义务的状况。而且IMF监管各国汇率重心的转变是软性的,因为《2007年决定》并非各国的强制性义务。
  应该说,汇率主权属于一国货币主权,已经得到国际法公认。各国对本国货币事务,包括汇率的决定权只能基于条约受到限制,货币的国际合作义务与国内货币政策已经呈现越来越一致的趋势。有学者明确提出,没有将立法者采取的关于货币政策措施认定为需要承担责任的国际不法行为,同时其他国家有义务承认该主权以及行使主权带来的结果。[18]这已经能够得到国际社会的公认。
  二、《基金协定》体制中关于人民币汇率的争议
  (一)人民币汇率操纵问题
  美国对人民币汇率问题进行指责的理由之一是,中国在对外出口中操纵了人民币汇率,使中国获得了不公平竞争优势。美国《2011年货币汇率监督改革法案》目的之一便是要求美国政府调查主要贸易伙伴是否存在直接或间接压低本国货币币值的汇率操纵行为,这是通过单边立法规制他国汇率主权的做法,在现有的国际法体系内是不予承认的。而在国际法层面,只有《基金协定》是公认唯一可以认定是否汇率操纵的法律依据。《基金协定》第1条第(iii)项其基本宗旨之一就是“促进汇率稳定,维持成员国间有秩序的外汇安排,并避免竞争性外汇贬值”,第4条第1款(ii)项规定“努力通过创造有秩序的经济、金融条件以及不致经常造成动荡的货币制度以促进稳定”,与该条该款第(iii)项“避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支的有效调整,或取得对其他成员国不公平的竞争优势”一起,成为界定成员国“汇率操纵”的国际法依据。IMF对成员国汇率制度的监督体现为成员国的通报,即成员国在修改本国汇率制度生效后要向IMF提交,在改变和调整汇率制度前不需要得到IMF的认可和批准。[19]主权国家从本国经济发展需要出发,做出调解国际收支或稳定金融秩序的宏观调控是常态的国家经济行为,体现了国家经济职权,IMF也是尊重的。史上曾有瑞典为了增加民众对克朗的信心并且促进瑞典工业发展,将克朗的价值降低16%,实际上,瑞典的这一行为已经影响国际收支的平衡。[20]可见,任何以维护本国经济利益为出发点的调节汇率的行为都会影响到其他成员国的利益,但是IMF仍然坚持事后通报制度,使得成员国在履行国际义务时享有较大自由。[21]中国政府在1997年亚洲金融危机之后为了保持自身金融稳定和亚洲整体金融利益,坚持采用稳定的汇率体制。非但没有因为《基金协定》第4条第1款受到质疑,反而赢得世界范围的赞誉。2008年7月到2009年2月,正是由美国引发的次贷危机导致全球经济最艰难的时期,人民币实际有效汇率升值14.5%,[22]尽管不升值才能保持竞争优势,但是中国仍然通过汇率调整发挥了促进全球经济稳定的作用。
  《基金协定》下汇率操纵行为的概念和判断标准,是判定一国汇率是否构成操纵的法律依据,但是《基金协定》对此始终没有明确,直到2007年6月15日IMF执行董事会通过的《2007年决定》,替代了《1977年汇率政策监督指导》,对“汇率操纵”做出了较为明确的规定。[23]在《2007年决定》附录第四条第1款(iii)项和原则A中把汇率操纵行为从动机、表现和认定三个方面作了明确说明。就动机而言,保留了《基金协定》第四条第1款(iii)项精神,即基金组织认定这种操纵是“为组织有效的国际收支调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势”而实施时,[24]按照《2007年决定》的解释,可以表现为“该成员国是为了造成汇率低估的根本性失调而实施这些政策”,也可以表现为“造成这种失调的目的在于扩大净出口时,该成员国才会被认为是为取得对其他成员国不公平竞争优势而操纵汇率”[25]。就表现来看,主要落脚于“目的在于影响汇率水平并且实际影响了汇率水平的政策实施”,同时,指出“可能造成汇率波动,也可能阻止这种变动”的做法均可视为“操纵”行为。IMF在认定汇率操纵行为时,“有责任根据所有可获得的证据”,“客观地评价成员国是否履行第四条第1款规定的义务”,“在存在合理怀疑的情况下基金组织不做出不利于成员国的判定”。[26]
  按照以上标准分析,中国政府基于本国国民经济发展需要适度调整汇率,是为了促进整体的经济发展,没有单纯针对扩大净出口;从中国宏观经济数据指标可以看出,人民币汇率始终保持在一个稳定而可预见的水平,没有出现过根本性失调,并不存在“取得不公平的竞争优势”情形;中国的原材料和劳动力成本较低,已经是长期现象,此乃中国国情使然,而非政府刻意为之。可以说,没有《基金协定》所列举的操纵汇率行为动机。[27]人民币汇率的波动幅度也是符合经济指标的,没有出现过“破坏性短期波动”[28];《基金协定》规定的避免汇率操纵义务,其适用需要满足非常严格的条件,即成员国目的和行为的影响。IMF在认定程序上采取客观性要求和存疑不举证原则[29],在历年与中国就汇率问题进行磋商时,从未做出过中国有操纵汇率的评判。2011年2月,奥巴马政府任内发表第四份针对主要贸易对象的《国际经济和汇率政策报告》,与前几次一样,美国财政部仍然没有办法证明中国为汇率操纵国。
  (二)人民币汇率严重偏差问题
  由于通过汇率操纵的指控制约人民币汇率无法理依据,美国政府将矛头转向汇率偏差。2010年9月29日,美国众议院以绝对多数第一次通过针对人民币汇率的实质性立法——《公平贸易货币改革法案》(Currency Reform for Fair Trade Act),使得中美人民币汇率之争再度受到关注。《基金协定》和1977年《汇率政策监督的决议》并没有明确规定汇率偏差问题,一直到《2007年决定》才规定,IMF行使监督职能时应将汇率严重偏差作为磋商的情况之一。根据《2007年决定》,汇率严重偏差指的是实际有效汇率偏离均衡水平,符合经济基本面的经常账户所对应的汇率水平为均衡水平。可见,与汇率操纵的构成要件不同,“汇率偏差”的认定不需要举证证明成员国主观意图,只强调偏差的客观效果。[30]也就是说,只要判断一国货币的汇率是否偏离该货币的真正价值即可。但是偏离多少属于“严重”偏差,《2007年决定》及其相关解释并没有公认的标准可供参考,而且实践中尚存在认定上的技术难题。2006年10月,IMF的汇率咨询小组虽然提出一套评估汇率偏差的新方法,但咨询小组自己也承认这些方法的缺陷和误差,不能作为解决国际争端的标准。可见,IMF对于汇率水平衡量的标准问题也没有找到有效解决办法。正如学者所言,“在缺乏汇率和资本自由的情况下,没有人知道均衡汇率是多少;也没有一个中心规划者或IMF的经济学家拥有能够准确计算出‘严重偏差’的精确数值。”[31]虽然《公平贸易货币改革法案》规定了汇率严重偏差的标准,[32]但是如前所述,此法案尚未成为法律,即便成为法律,这种单边的国内立法也不能成为国际条约义务,不能成为质疑中国汇率制度的法律依据。
  值得一提的是,《基金协定》的相关规则确实要求成员国尽最大努力,避免

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