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【期刊名称】 《法学》
该“会议纪要”是否具有可诉性
【副标题】 兼评最高人民法院对行政诉讼受案范围的解释
【英文标题】 Is this“Minutes of the Meeting”suable?
【英文副标题】 A comment on the Supreme Court’s interpretation of the scope of accepting cases in administrative actions
【作者】 恽汉明【作者单位】 武进市人民政府
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政诉讼 受案范围 可诉性 司法解释 权限
【期刊年份】 2001年【期号】 4
【页码】 79
【摘要】

本文通过对某法院判决撤销一个“协调会议纪要”的案例进行评析,对《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》中有关行政诉讼受案范围的规定提出质疑,认为司法解释必须严格以“在审判过程中如何具体应用法律”为前提,而无权对法律规定本身的内涵和外延作限制或扩大的解释,在立法机关未对法律作出修改前,现行法律必须得到普遍的遵守和服从,这是法治原则最基本的要求。

【全文】法宝引证码CLI.A.1126850    
  【案情】
  A市B镇历史上有从事手工纺织业的传统,最初为一家一户的分散经营,1966年,由当时7个大队将一家一户的分散经营组织起来,采取个人自带织机和资金(每人50元)的方式组建了7个大队集体纺织工场(以下简称工场)。之后,全镇这样的工场发展至24个。同年10月,B镇为加强对各工场的管理,成立了公社手工业棉织产销处(以下简称产销处)。产销处与各工场之间实行统一管理,两级核算,即对各工场的织机和资金采取租用和借款的方式统一使用,产销处对外联系业务,各工场负责加工,然后由产销处与各工场之间结算加工费。60年代末70年初,B镇在原产销处的基础上筹建公社棉织厂,为此,产销处于1969年就租用的织机及借款与各工场进行了结算,支付和归还了租金及借款。1974年,公社棉织厂正式成立,各大队工场逐渐关闭,原有职工自带的织机报废,由各工场自行处理,人员并入公社棉织厂。
  1998年,B镇对棉织厂进行企业改制,遭到该厂部分退休职工的阻止。他们提出,企业是由他们自带织机和资金建起来的,经过近30年资产运作的积累才发展至现在的规模,他们应作为最大的股东享有企业资产的股份,要求按股参加分红或由企业全部予以偿还。并就此连续多次进行集体上访。为妥善处理这一问题,1998年8月5日,A市人民政府(以下简称市政府)因B镇人民政府(以下简称镇政府)的要求,召集市政府有关部门和镇政府专门就处理棉织厂退休职工上访问题召开了协调会,与会部门经讨论认为,棉织厂部分退休职工提出的权利主张虽然没有事实和法律的依据,但考虑到他们曾经为企业的发展作出过贡献,同时也考虑到企业和社会的稳定,一致同意镇政府提出的处理意见:1.适当提高退休职工的工资待遇;2.对60年代自带织机和资金进工场的老职工给予适当的补偿性退款。会议要求镇政府和与会部门根据协调会议精神认真落实有关意见,并继续做好退休职工的思想教育和疏导工作。同月20日,市政府办公室将会议主要内容整理成“会议纪要”发至与会各部门。1999年6月21日,镇政府根据“会议纪要”精神作出了“B镇人民政府关于棉织厂老职工所带织机和资金退还办法”的具体行政行为,规定按60年代老职工名册每人退款60元,并于同年10月1日前全部兑付结束。
  2000年4月18日,部分退休职工在领取退款后,以不服“会议纪要”为由向法院提起行政诉讼,要求判决撤销该“会议纪要”,并责令市政府对棉织厂的资产产权进行确认。
  【审判】
  法院受理此案后,审理认定:被告市政府针对棉织厂部分退休职工集体上访问题召集有关行政职能部门的领导召开协调会议并形成“会议纪要”的行为,是其行使行政管理职能的行为;该“会议纪要”的内容涉及退休职工在企业的投资权益,并且已由镇政府组织实施。因此,市政府组织召开协调会议并形成“会议纪要”的行为,是可诉的具体行政行为。2.该“会议纪要”是市政府办公室整理发送的,而该办公室是市政府内设的工作部门,其制作的“会议纪要”对外产生的法律后果,应当由市政府承担,因此,市政府是本案的适格被告。3.“会议纪要”对职工带机带款投资等主要事实认定不清,证据不足,且市政府以“会议纪要”的形式对退休职工在企业的投资权益进行处分并无法律法规的依据。据此,法院作出了如下判决:一、撤销“会议纪要”;二、驳回原告要求对棉织厂资产产权进行确认的诉讼请求。
  【评析】
三年不开张,开张吃三年

  本案涉及的焦点在于被诉“会议纪要”是否具有可诉性,市政府能否成为本案的适格被告。与法院判决意见截然相反的意见是:被诉“会议纪要”不具有可诉性,市政府也不是本案的适格被告,因此,认定该“会议纪要”为可诉的具体行政行为,列市政府为本案被告,并作出撤销“会议纪要”的判决是显属错误的。对此,笔者持赞同意见。
  (一)关于被诉“会议纪要”是否具有可诉性。这一问题的关键在于如何界定行政诉讼的受案范围。《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第11条规定:“人民法院受理公民、法人或者其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼……”。由此可知,目前我国行政诉讼的受案范围是明确的,即只有具体行政行为才能成为人民法院司法审查的对象。而且,作为可诉具体行政行为,必须具备以下两个特点:一是对象的特定性;二是直接影响个人、组织的权利义务。[1]所谓对象特定,即必须针对特定的事和特定的人;所谓直接影响个人、组织的权利义务,就是行为一经作出,即对特定个人、组织的权利义务产生实际的法律拘束力,而无须经过任何中间环节的过渡。纵观本案被诉“会议纪要”,则不具备上述特点:首先,被诉“会议纪要”所针对的是棉织厂退休职工这一群体而非特定的个人。对于棉织厂退休职工来说,无论是参与上访的,还是未参与上访的,只要符合同类情况,“会议纪要”所载原则对他们都适用。而事实上,并非所有退休职工都认为“会议纪要”侵犯他们的合法权益,他们中有相当一部分人并未加入本案原告的行列,这说明,是否侵犯其合法权益,完全是因个人的主观认识不同而不同。由此说明,被诉“会议纪要”虽然针对特定的事,但并不针对特定的人,因而其针对的对象是不特定的。其次,该“会议纪要”虽然涉及上访退休职工提出的投资权益问题,但它仅发至与会部门,从效力看,仅对与会部门在处理退休职工上访问题时具有拘束力,而并不直接对退休职工的权利义务产生实际影响。第三,“会议纪要”仅是对协调会议有关内容的记录,是一个历史的记载,对一个会议记录撤销或者维持,本身并无任何法律意义。诚然,我们不排除,少数行政机关可能会以“会议纪要”之名而行实施具体行政行为之实,但即便如此,法院所予维持或者撤销的也应该是暗含于“会议纪要”中的具体行政行为而非“会议纪要”。对一个“会议纪要”作出维持或者撤销的判决,在法理上讲不通。综上,笔者认为,本案被诉“会议纪要”并不具备一个具体行政行为所必须具备的法律特征,因而不具有可诉性。
  (二)关于市政府能否成为本案的适格被告。纵观本案,笔者认为,市政府不是本案的适格被告。首先,在协调会议召开中,市政府仅起了召集者的作用,而并非“会议纪要”内容的作出者。这在法院关于“该‘会议纪要’是由市政府办公室整理发送的,而该办公室是市政府内设的工作部门,其制作的‘会议纪要’对外发生的法律后果,应当由市政府承担”的认定中,实际已暗含了对这一事实的承认。其次,市政府办公室是市政府的一辅助性机构,其主要职责是协助市政府处理日常内部事务,并不具有对外实施行政管理的职能。其整理发送“会议纪要”的行为,完全是一种处理内部事务的行为,而不是对外行使行政管理职能。因此,市政府办公室也不能成为本案的适格被告。第三,被诉“会议纪要”仅是对镇政府提出的处理意见予以认可并要求与会部门按此意见办理,实际的处理行为由镇政府作出,如果说市政府召集有关职能部门

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