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【期刊名称】 《法学》
相对集中行政处罚权制度发展研究
【副标题】 以城市管理领域为例
【英文标题】 A study on the development of the system of relatively centralized power of administrative penalty
【英文副标题】 With instances of urban management【作者】 王毅
【作者单位】 扬州大学【分类】 行政管理法
【中文关键词】 相对集中 行政处罚权 法律制度 发展困境 对策研究
【期刊年份】 2004年【期号】 9
【页码】 35
【摘要】 相对集中处罚权制度,是行政执法历史演变与发展中的产物,这项制度在城市管理领域经过六年执法实践,取得了初步成效,得到了较快发展;但这项制度在其快速发展中遇到了理论困境和实践难题,并且影响到这项制度的全面推进与发展。针对这项制度发展中的问题,本文提出了解决对策。
【全文】法宝引证码CLI.A.1127110    
  一、相对集中行政处罚权制度产生的前提和基础
  城市管理领域行政执法的早期制度——城建管理监察制度,是城市管理领域开展相对集中行政处罚工作的前提和基础。为深刻认识和了解相对集中行政处罚权制度产生的前提和基础,我们有必要回顾一下城建管理监察制度的初创历史。
  党的十一届三中全会之后,我国地方各级人民政府将城市工作重心逐步转移到城市规划、建设和管理的轨道上来,城市建设进入了一个新的发展时期,许多城市人民政府建造了大批居民住宅,并对原有的城市基础设施进行了改造,在一定程度上改善了城市居民的生活条件,有利地促进了城市经济的发展,增强了城市功能,使城市在国民经济发展中的地位日益突出。但城市还面临着许多历史遗留问题,如“文化大革命”无法无天造成的城市市容环境卫生的脏、乱、差以及私搭乱建违法建筑等问题。对此,城市广大人民群众十分强烈地要求城市人民政府进行城市市容和环境卫生综合整治。在这样的形势下,为改善城市居民生活环境,20世纪80年代初期,地方各级城市人民政府从当地机关、企事业单位抽掉一部分政治素质高的干部、工人相继组建了城市建设管理监察队伍,从事城市建设管理行政执法工作。城建管理行政执法队伍与公安等行政执法队伍相比,有其自身的特点:一是自下而上。这支城建管理行政执法队伍首先是由地方各级人民政府自发组建起来的,具有自发性特点。二是具有浓重的地方色彩,这支城建行政执法队伍是地方军,在国家和省、自治区这一级没有行业主管部门。因此,造成这支城建管理行政执法队伍先天不足。表现在:执法队伍体制不顺、名称不统一、执法内容不统一、归口管理不统一,呈现出“五花八门、杂乱无章”的执法状态。
  为解决城建管理行政执法队伍存在的诸多不统一等问题。经国务院同意,确定由国家建设部统一领导全国城建监察队伍。为此,国家建设部在1989年以文件形式发布了《建设部关于加强城建管理(市容)监察工作的通知》。该《通知》要求“各省、自治区建委(建设厅)归口管理全省(区)城建管理监察工作”。1990年国家建设部又下发了《建设部关于进一步加强城建管理监察工作的通知》(建城字第372号文发布)。该《通知》主要内容如下:(1)各级城市建设行政主管部门应加强对城建管理监察工作的领导,城建管理监察队伍由城市的建委或管委、市容委统一归口管理;(2)城建管理监察队伍的工作范围,原则上应当与各地城市人民政府对城市建设行政主管部门及规划、市政、公用、园林、市容环卫等专业行政主管部门规定的职责范围相一致,具体工作范围可由各地的城市建设行政主管部门确定后,报经城市人民政府批准执行。城建管理监察队伍必须严格按照城市人民政府批准的工作范围行使行政执法权;(3)城建管理监察队伍必须依法行政,其执法的依据是:国家制定的有关城市建设方面的法律、法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章。各地城市建设行政主管部门都应对现行的执法依据进行一次全面的清理,对于城建管理监察队伍不符合法律法规规定或没有法律依据的具体行政行为,要及时采取措施,予以禁止和纠正。根据此通知精神,全国各城市建设管理监察队伍统一归口国家建设部以及各城市的建设行政主管部门管理。1992年国家建设部颁布了管理全国城建监察队伍的重要部门规章《城建监察规定》,[1]明确规定了全国的城建监察执法主体及其职责范围等项内容,从而实现了全国城建监察行政执法队伍的“六统一”,[2]形成全国及地方较为完整的各级城建监察执法队伍组织体系。全国的城建监察行政执法队伍也随之发展壮大,从最初的少数几个城市扩展到全国600多个城市和2000多个县,人数也从最初的几百人发展到全国的20多万人,形成了一支城建监察行政执法的“集团军”,它标志着城市管理领域城建管理监察制度初创完成。
  城建管理监察制度初创后,全国各城市依据国家城市规划、建设和管理方面的法律、法规和规章,轰轰烈烈地开展了城建监察行政执法工作。这一时期国家及建设部颁行的法律、法规、规章主要有:《中华人民共和国城市规划法》、《市政工程设施管理条例》、《城市道路照明设施管理规定》、《城市供水条例》、《城市燃气安全管理规定》、《城市公共交通车船乘坐规则》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市绿化条例》、《风景名胜区管理暂行条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等等。这些法律、法规和规章在当时的计划经济体制下,难以摆脱条条立法、行业立法的痕迹。因此,依据上述有关城市规划、建设和管理方面的法律、法规和规章,地方各级城市人民政府纷纷组建了城市管理领域内的专业行政执法队伍,特别在地级市分别组建了城市规划、市容环卫、市政公用、园林绿化、房地产、风景名胜区等专业监察大队,这些专业城建监察大队分别隶属于城市规划局、市容环卫局、市政公用局、园林绿化局、房地产管理局、风景名胜区管理局等行政机关,逐渐形成了分散的专业执法格局。由于这些专业城建监察大队是事业单位性质的行政执法组织,不具备行政执法主体资格,因此,这些政府职能局分别委托这些城建监察专业执法大队进行城建监察执法工作。
  随着城建监察行政执法工作的深入,这种分散的专业执法、委托执法体制暴露出了许多问题,如多头执法、野蛮执法和重复处罚等问题。为解决这些执法扰民等问题,许多地方城市人民政府积极探索城建监察行政执法体制改革的新路子。如哈尔滨市政府曾探索运用联合执法的新形式来解决城市管理领域中的分散执法问题,该市所搞的联合执法就是从城管、公安、工商等部门分别抽调20名执法人员组成哈尔滨市城市管理联合执法大队,负责清理整顿马路市场、占道经营和无照商贩。但城管联合执法大队本身不是行政机关,不具有行政执法主体资格,所以不能以自己名义实施行政处罚,而只能以委托机关的名义分别依据城管、公安、工商等部门的法律、法规和规章实施行政处罚。这实质上并没有解决城管行政执法体制中存在的多头执法问题,所以,城管行政执法效率仍然很低。它表明城建管理监察制度的专业执法、委托执法和联合执法等执行形式,都不能解决执法扰民问题。因此,必须要对早期的城建管理监察制度进行改革,在此基础上探索出一条符合“精简、统一、效能”原则的城管行政执法新体制。正是在这样的历史背景下,为相对集中行政处罚权制度的孕育和诞生创造了前提条件。
  二、相对集中行政处罚权制度的初创与试点
  针对过去制定一部法律法规,设置一支执法队伍,执法队伍膨胀、职权交叉重复、执法效率低下等现象,采取何种方式解决这些问题呢?行政执法体制改革的出路在哪里呢?经过调研和论证,中央有关部门决定改革传统行政执法体制,实行相对集中行政处罚权。相对集中行政处罚权,是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来,交由一个行政机关统一行使;行政处罚权相对集中后,有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权。这就是相对集中行政处罚权制度。
  相对集中行政处罚权制度,是《中华人民共和国行政处罚法》确立的。这部法律第16条规定:“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是我国第一次以法律的形式确认相对集中行政处罚权,它为改革我国的行政执法体制提供了法律依据。关于相对集中行政处罚权制度,国务院在国发(1996)13号文件,即《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》中明确要求:“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作,结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见,报国务院批准后实行;国务院各部门要认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制,支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作。”[3]但当时全国尚无一个试点单位。那么,相对集中行政处罚权制度依法创制后,在哪个领域首先开始试点呢?国务院有关部门考虑到城市管理领域的法律关系比较复杂,涉及面广,专业执法主体较多,多头执法、野蛮执法现象较重,如选择在这一领域开展相对集中行政处罚权试点工作,有利于取得经验推进工作。因此,决定相对集中行政处罚权试点工作首先在城市管理领域进行,到目前为止,国家还没有在城市管理以外的领域搞过相对集中行政处罚权的试点。
  城市管理领域相对集中行政处罚权试点工作,从1997年3月开始到2002年8月试点结束,总计用了6年时间。6年来,全国相对集中行政处罚权试点工作经历了两个阶段,现分述如下:
  (一)相对集中行政处罚权试点工作初始阶段——城市管理综合执法
  从时间上划分,1997年3月—2000年7月为试点工作的初始阶段,即城市管理综合执法阶段。1997年初,北京市人民政府办公厅以京政办函(1997)2号文向当时的国务院法制局送交了《关于开展城市管理综合执法试点工作的函》。而国务院法制局在向国务院领导汇报时,却没有使用国发(1996)13号文件中提到的“相对集中行政处罚权试点工作”这个概念,而是使用了“城市管理综合执法”这个概念,并且,国务院法制局于1997年3月7日给北京市人民政府办公厅的复函,标题就是“关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函”,并以此函批准了北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作。这个试点复函是一个标志性的批复,实际上是启动了整个相对集中行政处罚权试点工作。1997年5月23日北京市宣武区正式开展城市管理综合执法试点工作。
  不久,国务院以国发(1999)23号文件形式下发了《国务院关于全面推进依法行政的决定》。该《决定》指出:“要依照《行政处罚法》的规定,实行罚款罚缴分离制度,继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作,并在总结经验的基础上,扩大试点范围。”[4]在这个《决定》的指导下,全国又有吉林、营口、广州、佳木斯、大连、沈阳、青岛等近10个城市向国务院法制办申报城市管理综合执法试点均获批准。特别值得注意的是,在试点工作初始阶段出现了两个突出的矛盾,影响了试点工作的进展。一是《行政处罚法》、国务院文件与国务院法制局(后改为国务院法制办)的复函之间关于相对集中行政处罚权制度表述上的矛盾,造成了试点理论上的混乱。因为在试点初期国务院下发的有关相对集中行政处罚权工作的国发(1996)13号文件和国发(1999)23号文件中,从来就没有使用过“城市管理综合执法”这个概念。
  而国务院法制办在2000年7月以前的试点工作复函中都一直使用“开展城市管理综合执法试点工作的复函”这个概念。那么,城市管理综合执法与相对集中处罚权制度是不是一回事呢?事实上,二者不是一回事。相对集中行政处罚权与综合执法是两个既有联系又有区别的概念,不能等同,混为一谈。所谓综合执法,在《行政处罚法》实施以前,主要是指一些地方城市进行的联合执法或者委托执法的实践,这些实践都没有调整原有行政执法部门的行政处罚权,打破原有的多头执法的格局,使重复交叉的行政执法职能未能得到归并,分散于各部门的庞大的行政执法队伍没有予以集中和精简,与此同时,又增加了新的所谓“综合执法”部门,实际上形成了新的多头执法问题。显然,这种“综合执法”是与《行政处罚法》关于相对集中行政处罚权的要求不相符合的。因此,国务院法制办复函中“城市管理综合执法”概念所带来的理论上的困惑和歧义,影响了相对集中行政处罚权试点初期工作的开展。二是使用“城市管理综合执法”这个概念缺少法律依据。即城市管理综合执法的法律依据是什么不清楚,造成了执法实践上的困惑。由于上述这两个方面矛盾和问题没有解决,所以,在城市管理领域开展相对集中行政处罚权试点工作初期,收效不大,进展缓慢。从1997年3月开始到2000年7月止这三年多的时间里,全国开展城市管理综合执法试点工作的城市仅为16个城市。基于试点的这种情况,为了更好地总结试点工作中的经验教训,解决试点工作中的难题,推进试点扩大,国务院法制办于2000年7月在深圳召开了“全国相对集中行政处罚权试点工作座谈会”。这次会议认真总结了过去试点工作的经验教训,指出在试点工作初期,针对城市管理领域分散执法的情况提出并使用“城市管理综合执法”的概念是可以的,但依据《行政处罚法》的规定,更准确的提法是“相对集中行政处罚权”。因此,会议决定,国务院法制办在今后复函中不再使用“城市管理综合执法”的概念,统一使用“相对集中行政处罚权”的概念并在全国推进试点扩大工作。
  (二)相对集中行政处罚权试点扩大与转正阶段——相对集中行政处罚权
  这个阶段从时间上划分是从2000年9月8日到2002年8月22日。这个阶段国务院办公厅和国务院先后发布了关于开展相对集中行政处罚权工作的两个重要文件。这两个国务院文件的发布实际上是两个标志:一是国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知(国办发(2000)63号文件),标志着相对集中行政处罚权试点工作在全国扩大的开始;二是国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定(国发(2002)17号文件),标志着全国开展相对集中行政处罚权试点工作结束,开始在全国各地推开。
  1.相对集中行政处罚权试点扩大阶段
  2000年7月深圳“全国相对集中行政处罚权试点工作座谈会”后,2000年9月8日国务院办公厅以国办发(2000)63号文件形式下发了

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